撤县设区调门放低，兰州郑州下辖县路在何方？

撤县设区“踩刹车”、县城建设“加油门”，中国城镇化进程迎来转折点。“严控省城规模扩张”今年年初即已入列新型城镇化建设重点任务，此前有计划撤县设区的重点城市不得不放慢“扩城”脚步。

数据显示，十三五期间全国有近八十例撤县设区案例，强省会及省域副中心的建设热潮让撤县设区“炙手可热”。搜狐城市梳理发现，郑州、兰州、福州、合肥、青岛、昆明、长沙、贵阳近两年均提出撤县设区构想。部分城市下辖县已经开始走程序，但目前按下了暂停键——兰州、合肥、郑州等地“口风已变”。

政策大幕落下，有危有也机。试图用撤县设区来“摊大饼”的城市遭遇当头棒喝，而部分区域极点城市开始谋新路：成都推动周边县级市、县城及特大镇发展成为卫星城；重庆“以县城为中心、乡镇为重点、村为基础”布局县域商业；郑州三县市开始“中等城市”建设之路。告别粗放模式，城镇化建设开始进入“一城一策、一县一策”模式。

兰州郑州合肥撤县调门放低

兰州市民政局近日在解答“榆中撤县设区是不是已经停止了”的网友提问时表示，“目前从国家层面，撤县设区工作已暂缓”。去年底的情况还完全不同，榆中县披露当地撤县设区进展顺利，县级层面工作已完成，待省政府上报民政部审批后实施。撤县设区调门放低的不止兰州榆中。郑州、合肥、长沙官方在各类规划、答问中逐渐“隐去”撤县设区字眼。

去年年初，网民咨询关于新郑、荥阳撤县设区进度，郑州官方回应称，行政区划调整工作按相关法律法规要求有序开展。“郑州辖1县5市6区，适时开展科学合理的行政区划调整将会更有效激发我市发展潜力。市委、市政府也十分重视该项工作。”

但到了去年年底，对于撤县设区相关问题，郑州回应明显谨慎了许多。“国家对县级行政区划调整有着严格的审批程序，最终由国务院审批，若区划调整工作有新的进展，有关情况将及时进行公布。”新郑划区是否还在进行？今年五月初有网友在领导留言板提出此问，目前尚未有官方回复。

合肥十四五规划建议稿提出，推动肥东、肥西、长丰与市区一体化，谋划推进县改区。在十四五规划定稿中，这一表述修改为推动肥东、肥西、长丰与市区一体化，“优化行政区划设置”。此后，在回应三县撤县设区提问时，合肥方面的措辞是“尚未制订建议中相关行政区划变更方案。”

去年发布的长株潭一体化发展五年行动计划（2021-2025年）明确提出要支持长沙县撤县设立星沙区，而今年年初出炉的长株潭都市圈发展规划则提出推动长沙中心城区瘦身健体。

相比上述城市，青岛胶州撤县设区“雷声更大”。山东沿海城镇带规划（2018—2035年）提出，适时推进青岛胶州等县撤县（市）设区。2019年，胶州称已按上级要求做好相关基础工作，次年，胶州一次性调整89条道路名称，避免与青岛市区道路“重名”，以便融入青岛。去年年底，针对市民提问，胶州官方回复称行政区划调整工作正按上级有关部署推进——雨点还未落下来。

据不完全统计，贵阳、福州、昆明等地规划实施强省会战略，近年来积极寻求扩城聚人。咸阳、芜湖、赣州等多个副中心城市也在十四五规划中提出撤县设区。在国家严控撤县设区的背景之下，这些城市恐怕得想想新招了。

成都建卫星城重庆铺开商圈

经济增速放缓、农村劳力回流、新增就业人口下降，这是严控撤县设区的直接诱因；更深层次的原因在于，没有相应产业基础的城市通过行政手段扩容后，空有体量没有人口只是虚胖，这种无序扩张必须叫停。撤县设区遇阻，那重点城市的县域之路要怎么走？据搜狐城市观察，至少有成都、重庆、郑州、青岛等几个城市有了“对应”措施。

成都下辖八个县市中，仅有邛崃、金堂将推进撤县设区工作写入十四五规划。《成都建设践行新发展理念的公园城市示范区总体方案》提出严格控制撤县设区、撤县设市。成都县域经济的计划是“培育产城融合、职住平衡、交通便利、生活宜居的郊区新城，推动周边县级市、县城及特大镇发展成为卫星城，组团式发展”。成都8条地铁、2条S线纳入十四五规划，这将有助于为县域“输血”。

毗邻成都的山城重庆，以商业消费手段为县域经济升温。重庆的目标是，到2025年，全市各区县县城有商圈（商业集聚区）、乡镇有商贸中心、村村有便民商店；乡镇快递服务网点和村级寄递服务全覆盖。这个打法很新鲜，重庆把农村物流体系建设与农村电商、农村消费结合起来，城、县、乡各有裨益，一石多鸟。

今年发布的河南省新型城镇化规划（2021-2035）将中牟、荥阳、新郑列为优化开发县市，上述三城建设目标是中等城市，这意味着基本告别撤县设区的可能了。这些县市经济、产业基础较好，转型提质后与中心城区梯度发展、优势互补。

严控撤县设区，对青岛来说，影响最大的是胶州。风向转变后，青岛当地官方媒体提问“新型城镇化，青岛该如何发力？”，其答案是：胶州在发展过程中不是强调行政促成，而是依靠客观实力。“胶州高端装备制造、新一代信息技术等重点产业崛起，叠加海陆空铁区位优势，与潍坊下属区市组局发展”——青岛也好，潍坊也罢，胶州视发展为硬道理。

特色产业比区划调整更靠得住

撤县设区政策收紧，这意味着以城市面积扩张核心特征的粗放型城镇化时代结束——行政手段促成城镇化走向式微，产业、人口、资源促成城镇化“元神归位”。这是《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》的核心要义，与这一举措相配套的举措是推进县城建设。

《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》明确了“大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城、人口流失县城”等五类发展方向。上述成都、重庆、郑州、青岛所辖县市基本都是属于第一种：这类县城融入邻近大城市建设发展，主动承接人口、产业、功能疏解，强化快速交通联结，发展成为与邻近大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城。

以青岛、郑州的下辖县来看，大城市周边县城还是能得交通产业之便利。上合示范区、机场、临空经济……胶州是山东县域经济领头羊；作为山东面积最大县级市，平度即将迈入双高铁时代；莱西石墨新材料、新能源汽车产业已开始有起色——这三个县市作为“卫星”撑起青岛都市圈基本框架。郑州的巩义、新郑、荥阳是全国百强县名单常客，这些县域将被赋予更多经济管理权限。

专业功能县城具有较好资源禀赋、产业基础、交通条件，能够依托自身优势发展特色支柱产业，是吸纳农业转移人口就地就近城镇化的重要载体。最典型的就是浙江区块经济和特色小镇。例如全国六成电工电器来自温州柳市，一半童装产自湖州织里，近三分之一的羽毛球产自衢州江山，全球超过七成淡水珍珠产自绍兴诸暨。

农产品主产区县城比较有代表性的城市包括山东平邑，该地出产的金银花在全国市占率达60%，平邑还是中国最大苗木集散地。江苏盱眙、湖北潜江的小龙虾也是中外驰名。撤县设区遇阻的兰州榆中县，建成粤港澳大湾区“菜篮子”专供基地，“牛羊菜薯药”五大特色产业产值超百亿。对于榆中县来说，发展特色产业比寻求撤县设区更靠谱。

生态功能区县城承接生态地区超载人口转移，发展适宜产业和清洁能源，这类县城基本是“靠天吃饭”。人口流失县城则是可能消失的一类县城。意见提出严控城镇建设用地增量，有序引导人口向邻近的经济发展优势区域转移，这意味着边缘小县不排除被“撤并降转”的可能。

总体来说，国家层面近期出台的事关撤县设区、县城建设等两条新政是相辅相成的，也是中国新型城镇化建设的总纲。撤县设区是严格控制不是绝对禁止、县城建设是因地制宜而不是一刀切推进。人口流动变化趋势、资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位将决定大城小县的命运。

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