强化执法透明度,反垄断机构连续三年发报告!今年有这些亮点

2021年中国反垄断“大年”的执法成绩如何,这份170页的官方报告或许可以解答。

6月8日,国家市场监管总局公布《中国反垄断执法年度报告(2021)》(以下简称报告)。报告指出,2021年查处各类垄断案件175件,同比增长61.5%。其中突出强化平台经济领域反垄断监管,“二选一”行为基本叫停,平台企业依法申报经营者集中自觉性明显增强,反垄断常态化监管态势基本形成。

报告同时披露今年反垄断监管方向,称“2022年是完善反垄断体制机制、充实反垄断监管力量后的再出发之年”,将聚焦稳定宏观经济、畅通经济循环和增进民生福祉,着力加强重点领域反垄断监管执法等。

南都记者盘点发现,自2018年反垄断执法机构改革以来,市场监管总局已连续三年发布反垄断执法年度报告。2019年的报告指出,编撰发布年度报告是加强和改进反垄断执法,切实提高反垄断执法透明度的一项举措。

去年查处各类垄断案件175件,罚没金额超235亿

数据显示,2021年反垄断执法机构共查处各类垄断案件175件,罚没金额235.92亿元。这组数据相较前两年均有大幅提升——2020年垄断案件结案109件,罚没金额4.5亿元;2019年共立案调查垄断案件103件,结案46件,罚没金额3.2亿元。

报告指出,2021年市场公平竞争秩序稳步向好,反垄断和防止资本无序扩张取得重要成效。过去一年,市场监管总局公开处罚违法实施经营者集中案件107件,罚款7235万元。审结经营者集中案件727件,同比增长53%,其中禁止1件、附加限制性条件批准4件。

在扎紧企业并购扩张的篱笆方面,反垄断执法机构对平台经济领域予以特别关注。报告指出,2021年严格审查涉及平台企业经营者集中申报案件40件,依法禁止游戏直播领域腾讯系虎牙与斗鱼合并案。“该案是我国平台经济领域第一起禁止的经营者集中案件,对防止平台垄断和资本无序扩张具有重要示范作用。”

另一起典型的经营者集中执法案件是,腾讯收购中国音乐集团股权案。报告指出,这是国内第一起对未依法申报案件采取必要措施恢复市场竞争状态的案件,责令腾讯及关联公司解除独家音乐版权、停止高额预付金等举措,有助于重塑我国网络音乐市场竞争格局。

同时报告透露,2021年执法机构“深入核查平台企业未依法申报经营者集中案件线索千余条,立案调查近200件,对98件未依法申报案件作出处罚并向社会公开。”这意味着,还有过半立案调查的案件未公开披露处理结果。随着案件调查的推进,今年仍会有不少平台经济领域未依法申报集中的执法案件公布。

据南都记者了解,2020年底中央释放“强化反垄断和防止资本无序扩张”信号,随后平台领域反垄断执法打破多年沉寂——阿里、阅文、丰巢率先因违法实施经营者集中被顶格罚款50万元。

2021年平台领域未依法申报案呈现“井喷”态势,市场监管总局分批公布了98起执法案件,涉及腾讯、阿里、美团、滴滴、京东、百度、苏宁、字节跳动等主要平台企业。最多的一次同时公布了43起并购“抢跑”案;最新的一批共有13起,市场监管总局作出行政处罚决定的时间为2021年12月31日,于官网公布时间为2022年1月5日。

一系列案件释出后,反垄断执法初见成效。报告称“目前平台企业依法申报经营者集中自觉性明显增强,反垄断常态化监管态势基本形成。”

强化平台经济领域反垄断监管,“二选一”基本停止

从案件类型看,报告披露2021年全年立案调查垄断协议案件30起,作出行政处罚11件,罚没金额合计16.73亿元。南都记者注意到,2019年披露的垄断协议案件罚没金额为2.77亿,2020年则是1.04亿元,2021年的数额飙升与几起大案分不开关系。

图自《中国反垄断执法年度报告(2021)》。

报告提到,反垄断执法机构将维护消费者利益作为工作的出发点和落脚点,深入推进医药行业以及燃气、家电等民生领域的垄断协议执法。2021年4月,市场监管总局对扬子江药业集团有限公司达成并实施垄断协议案开出7.64亿元的罚单。同年9月,浙江省市场监管局对公牛集团处以2.95亿元的罚款。

建材行业也是反垄断执法机构紧盯的重点领域之一。报告提到,2021年反垄断执法机构查处的3起建材业垄断协议案,合计罚没5.37亿元,约占全年垄断协议案件罚没款的1/3。报告称,这释放出严厉查处建材行业垄断行为、保护市场公平竞争的清晰信号。

报告显示,2021年反垄断执法机构查处的滥用市场支配地位案件11件,罚没金额218.47亿元。从行业分布来看,药品、供水、供气等民生领域案件7件(占64%),平台经济领域案件3件(占27%),能源领域案件1件。

三起平台经济领域的案件均涉及“二选一”行为。去年反垄断执法机构对阿里、上海食派士、美团分别处以182.28亿元、116.86 万元、34.42亿元的罚款。报告称,目前平台经济领域的“二选一”行为基本停止,平台内的中小经营者获得更广阔的发展空间。

结合阿里巴巴集团“二选一”垄断案等查处情况,市场监管总局于2021年4月组织召开34家头部平台企业行政指导会,对企业自查自纠情况开展核查,全面规范平台经济竞争秩序。

由于国内部分原料药市场集中度较高,一些企业为获取高额利润进而实施不公平售价、拒绝交易等垄断行为,致使下游药品大幅涨价、断供缺货的情况时有发生。为保证患者的常用药、低价药、救命药“保供稳价”,原料药领域一直是反垄断执法重点。

报告指出,2021年1月,市场监管总局依法对先声药业滥用中国境内巴曲酶原料药销售市场支配地位,实施拒绝交易行为处以1.007亿元罚款。同时部署开展原料药领域集中执法,遏制垄断乱象。为建立反垄断监管长效机制,2021年11月国务院反垄断委员会印发《关于原料药领域的反垄断指南》,以帮助企业提升合规经营意识。

维护全国统一大市场,查处46起行政垄断案

除了市场垄断行为外,执法机构也在打破行政性垄断上持续发力。数据显示,2021年全国共调查滥用行政权力排除、限制竞争案件80件,办结46件。

从涉案主体来看,2021年办结案件中,涉及省级政府及所属部门的案件占比2%,涉及市级政府及所属部门的案件占比57%,涉及县级政府及所属部门的案件占比41%。

图自《中国反垄断执法年度报告(2021)》。

具体到违法领域,多分布在交通、建筑、医药卫生、教育、保险等服务领域。报告指出,交通运输行业案件主要涉及共享单车、巡游出租车、二手车交易等多个领域,具体行为包括限定共享单车企业运营、优先采购本地产新能源汽车等。比如,山西省市场监督管理局纠正晋中市人民政府办公室等部门出台奖励补贴本地产汽车制造商以及优先采购本地产新能源汽车的政策文件排除、限制竞争的行为。

报告还披露多个行业存在的典型行政垄断行为。比如,建筑行业案件主要涉及工程施工、建筑材料等领域,以限定交易和限制外地企业参与招投标行为最具典型。医药卫生行业案件主要涉及医药配送、医药采购、健康体测、非急救转运等领域,以实施限定或者变相限定交易行为最具典型。至于保险行业,主要涉及老年人保险、安全生产责任险等,案件的具体行为包括指定保险机构提供的保险产品等。

值得一提的是,今年4月中央发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》,其中对“破除地方保护和区域壁垒”,防止行政垄断也提出具体要求。为进一步规范不当市场竞争和市场干预行为,《意见》明确两大治理方向,要求“清理废除妨碍依法平等准入和退出的规定做法”,以及“持续清理招标采购领域违反统一市场建设的规定和做法”。落实“统一全国大市场”意见要求,目前已有浙江、山西、福建等多个省份宣布开展为期6个月的制止滥用行政权力排除、限制竞争执法专项行动。

从历年反垄断执法情况看,2021年无疑是突出的一年,不仅办结的案件量高涨,屡屡有大案要案释出,而且反垄断执法体制也得到完善——市场监管总局加挂“国家反垄断局”牌子,反垄断司局机构调整由一变成三个司。

但步入2022年,反垄断监管热潮似乎有所回落。市场监管总局反垄断司局官网显示,2022年上半年仅公布8起执法机构于今年作出的行政处罚案件。在国内外经济形势严峻的背景下,接下来反垄断如何发力,备受各方关注。

南都记者注意到,报告明确“2022年是完善反垄断体制机制、充实反垄断监管力量后的再出发之年。”报告透露,今年要坚持稳中求进工作总基调,着眼于“五个聚焦”。

具体为,聚焦提高反垄断法治化水平,着力健全公平竞争法律制度体系;聚焦提振市场预期和信心,着力深化公平竞争政策实施;聚焦稳定宏观经济、畅通经济循环和增进民生福祉,着力加强重点领域反垄断监管执法;聚焦推进现代化监管体系建设,增强公平竞争治理能力和水平;聚焦促进更高水平对外开放,着力增强企业公平竞争合规能力和深化竞争领域国际交流合作。

出品:南都反垄断课题组

采写:南都记者李玲