学术报告厅丨呼和浩特市中级人民法院优化法治化营商环境建设的实践与探索

《呼和浩特市中级人民法院优化法治化营商环境建设的实践与探索》（本文在内蒙古“优化法治化营商环境建设”主题征文中荣获“二等奖”的佳绩）

一、优化营商环境工作采取的措施

二、法院优化营商环境存在的问题

三、推进司法保障优化营商环境的意见和建议

“十四五”时期开启了全面建设社会主义现代化国家的新征程，也踏上了推动经济社会发展再上新台阶的重要战略机遇期。当前，营商环境是影响内蒙古地区整体发展、关系人民群众获得感、幸福感、安全感最为关键的因素。为充分发挥审判职能作用，以司法保障助力优化营商环境，认真贯彻党中央、国务院、自治区党委、市委关于优化营商环境的决策部署和重点任务要求，呼市中院党组高度重视、精心组织实施，及时成立全市法院优化营商环境工作领导小组，细化目标职能，压实工作责任，扎实推进工作任务，将优化法治化营商环境建设作为服务首府工作大局的重点。

为加快构建立体化、多元化、精细化的诉讼程序体系，提高呼市两级人民法院审判质效，呼市中院认真贯彻落实省委、市委出台的有关营商环境文件及会议精神，立足自身职能，以提升营商环境为出发点出台了一系列政策性文件，为优化营商环境建设注入“法治元素”。一是确立“府院联动机制”，开启创新机制模式。特别是针对破产案件审理过程中涉及的资产处置、职工安置、企业注销、税费缴纳、防控维稳等方面的问题，正式确立了呼市地区破产审判工作的“府院联动机制”，为今后的工作奠定了良好的统筹机制和协调联动模式。二是在办理破产方面，明确各项指标，降低破产成本。明确优化营商环境各项指标，细化至各责任部门，推动整改、考核责任进一步落实，进一步保护债权人、债务人和其他利害关系人的合法权益。三是加强审判管理，提升案件质效。通过一系列裁判指引，进一步规范裁判尺度，逐步确立起“同案必须同判，类案必须检索”的法律适用标准，从而规范司法裁判，维护司法过程和裁判过程的稳定性。

为满足人民群众日益增长的司法需求，深入推进市域社会治理现代化以及一站式多元纠纷解决和诉讼服务体系建设，进一步落实“我为群众办实事”活动，呼市中院进行了一系列积极探索。一是建立线上线下立体式智能诉讼服务模式。呼市中院于2021年5月6日正式上线了24小时自助诉讼服务站，实现全时段、智能化、24小时不打烊诉讼服务，真正实现诉讼服务“一站式、随时办、自助办”，打通了诉讼便民“最后一公里”。二是深化一站式诉讼服务建设。呼市两级人民法院通过诉讼服务大厅、诉讼服务网络、移动终端、12368热线等多种渠道，将各部门、各环节中涉及诉讼进程和审判效率的辅助性、事务性工作集中到诉讼服务中心，统一办理多元解纷、登记立案、文书送达、案件查询、交退诉讼费等服务，为当事人提供一站式立体化、集约化、信息化、标准化、系统化诉讼服务，同时还设立涉企业绿色通道，着力打造覆盖诉讼全流程的智慧诉讼服务新模式。三是推行全流程网上办案。呼市中院诉讼服务中心已配备多种智能化诉讼服务终端，诉讼群众可通过简捷的操作，获取系统智能生成的诉讼服务信息，提高诉讼群众参与诉讼的便利程度，并且对诉讼执行案件可能产生的风险进行充分评估。

经过不断探索，呼市两级人民法院逐步建立了符合地区经济社会发展实际情况的多元解纷机制。一是完善诉前多元解纷联动衔接机制。如“法院+工会”劳动纠纷诉调对接机制、道交一体化平台交通事故纠纷调解模式，各级人民法院与内蒙古经济调解中心合作建立了委派诉前调解工作室等机制。工会于2020年在人民法院开展试点工作，每个试点基层法院拨付经费20万元、中院拨付经费30万元，连续三年予以支持。各法院也逐步探索出具有本地区特点的诉前调解模式，如呼市中院仅在2021年第一季度，即于立案前成功调解了10起金融借款合同纠纷系列案，涉案金额近12亿元，对化解金融风险、保护地区金融稳定起到了良好效果。二是深化一站式多元解纷机制。呼市中院与九家基层人民法院均在诉讼服务中心设立了诉调对接窗口，成立了诉前调解工作室，引导诉讼当事人在立案前向人民法院申请调解，在调解过程中同步处理送达地址确认、证据交换、无争议事实的确认、诉前保全、司法鉴定等审判事务性工作。

2020年受疫情影响，呼市两级人民法院整体受理案件数量有所下降，但随着疫情防控形势的平稳，2021年，全市法院受理案件数量激增，同比上升42.67%，全体干警主动加班加点，结案率未降反升，审执质效不断提升，全市法院为人民交出满意答卷，社会评价持续向好。

为持续优化法治化营商环境，以司法服务保障企业发展，切实提升呼和浩特市地区破产案件审理水平和破产管理人履职能力，呼市中院进行了积极的探索。一是推进建立完善管理人制度。经院党组研究决定，于2021年5月24日召开呼和浩特市地区破产管理人大会暨破产管理人协会筹备会，以目前自治区高院破产管理人名册中的入册机构为基础，将注册地或主要办公场所在呼和浩特市地区的27家破产管理人作为成员单位，同时邀请了司法局、律协和其他中介机构参会，破产管理人大会推选7-9家入册机构作为破产管理人协会筹备委员会委员，与呼市中院破产合议庭、司法局相关部门、律协代表组成筹备组，为成立破产管理人协会的具体事项做前期准备。会同呼和浩特市破产管理人协会共同与市政府相关部门就破产程序中的业务协调、信息提供、维护稳定等工作进行洽商，在9月份，完成与工商、税务、公安、社保、信访等部门的常态化协同工作机制，全面完成“破产府院联动机制”的整体构建。二是推进“破产云平台”建设，加快破产案件办理效率。呼市中院于2020年11月9日审议通过了使用浙江淘宝网络有限公司的“呼法破产云平台”作为破产案件办理平台的专项报告。“呼法破产云平台”由债权申报审核、债权人会议、管理人考核、管理人账户资金监管、破产财产处置五大模块组成，将法官办案、管理人履职、债权人参与破产程序整合在同一平台中，通过阿里巴巴区块链技术的使用，实现了破产案件全程线上管理，可以大幅提高效率节约资源。在“呼法破产云平台”平稳运行的基础上，于2021年5月21日对呼市中院受理的一起破产重整案召开了第一次网络债权人会议。此次网络债权人会议的召开，缩短了破产案件的办理时间、节约了管理人的工作成本、提高了债权人的参与程度，也保证了会议全程的公开、透明和会议数据的安全、可信，极大程度减少债权人到现场参会的成本，更好地保障债权人的合法权益。三是建立破产快审机制，提高案件审判效率。通过对案件进行有效分类，实现破产案件繁简分流，实行“简案快审”“繁案精审”，形成有效的案件处理流程，提高案件审判效率，更大程度地运用网络技术提升破产审判效率。四是积极引导企业整合重组，维护社会金融秩序的稳定。2020年8月，呼市中院受理了四件内蒙华融资产公司诉内蒙维邦建筑公司、内蒙古新大地建设集团股份有限公司等金融借款纠纷案件。为了支持企业实体经济发展，优化营商环境，积极推进“我为群众办实事”实践活动，合议庭法官认真研究解决方案，给企业提出合理化建议。经过多次沟通协商，最终促成双方达成重组方案，将内蒙华融资产公司持有的内蒙维邦建筑公司及关联公司项下债权纳入“一揽子”重组方案，化解了近28亿的不良资产。此次重组充分发挥了金融机构的金融纾困功能，切实帮助企业走出困境，达到了双方共赢的效果，维护了社会金融秩序的稳定和谐。

呼和浩特市两级人民法院创新举措、多管齐下，切实发挥执行工作职能，全面贯彻善意文明执行理念，着力破解影响营商环境提升的难题，用高质量的执行工作为企业纾困解难，促进营商环境评价指标不断提升，推动营商环境持续优化。一是开展全市法院整治执行领域顽瘴痼疾“百日攻坚”“百日清积”行动、“蒙马奔腾”专项行动、“草原雄鹰”集中执行行动等，清理长期未结执行案件，提升执行标的实际到位率，审判执行质效大幅提升。2021年呼市中院被评为全区法院“蒙马奔腾”专项行动先进集体。全面推行执行指挥中心实体化运行，有效解决了办案周期过长、执行程序混乱等问题，结案平均用时135.79天，同比下降8.67天，有财产可供执行案件法定审限内执结率95.66%，同比上升1.54%，执行案件执结率88.86%，同比上升0.89%，不明款和无法定理由超期未发执行案款实现“双清零”，执行案款滞留问题得到彻底解决，人民群众的获得感和满意度明显增强。2021年11月18日，最高人民法院启动全国法院执行案款集中发放日活动，全市两级法院积极参与，为94件执行案件的87名当事人，现场发放执行案款共计4171万元，充分展示了全市法院执行案款集中清理成果和队伍教育整顿成效。呼市中院执行案件执结率、全市法院涉民生案件执行标的到位率进入了全区前列。二是开展为期一年的执行领域专项整治。全市法院通过对5年以上执行干警交流轮岗，借助信息化加强日常监管调度，建立案款监管机制，对2021年之后的案件，一律通过“一案一账户”收放款，对超期未发案款逐笔核查、严格审批、限期发放，确保执行案款应发尽发。对符合法律规定事由不能及时发放或退款的，必须严格按照审批流程办理，杜绝执行案款长期滞留问题。针对未发放的执行案款建立台账，逐案梳理，要求执行干警限期发放执行案款，并督促各基层人民法院及时发放执行案款。三是积极利用得到市委支持的有利条件，狠抓涉府审执工作。与市政府建立行政机关负责人出庭应诉通报制度，与市检察院制定《关于推进行政机关负责人出庭应诉专项活动的实施方案》，合力促进行政机关负责人出庭应诉，市、县两级行政机关负责人出庭应诉率由2021年初的不足10%提升至100%。

2021年8月24日，呼市中院召开2021年度营商环境评价工作部署会，对开展2021年营商环境评价工作的内容、开展方式、工作责任等具体任务进一步进行部署。2021年8月，成立营商环境评估工作专班。自专班成立以来，先后对接行政审批局、市场安全监督管理局、自然生态局、税务局、应急管理局、工商联等十余家单位，共汇总报送相关材料68份，报送台账27份，制定分工方案等文件12份，共计写作字数约42.7万字。经为期三余月的佐证材料收集及文件整理工作，呼市中院研究室牵头，组织营商环境专班的成员进行了针对营商环境自治区评估的填报模拟、复盘工作。收到评估指引后，第一时间组织调度会，分解题目、结合实际、整合资料、分工定责。填报人员及后勤保障人员在填报日每日填报及配合时长达11小时，顺利完成了我院所涉三项指标的填报工作。

在供给侧结构性改革的大背景下，法官的业务能力面临着巨大挑战，干警司法能力仍需进一步提升。少数法官对能动司法的理解有偏差，在办理案件上存在着就案办案、机械办案的情形，从而不能敏锐地从审判数据中提炼出有效信息，亦缺乏对案件审理进行深入态势分析和从案件审理折射出的经济社会问题进行预警提示，进而对经济发展未能提出确实可行的司法政策予以应对。

破产工作机制直接关系营商环境的构建，然而破产效率不高、破产政策不健全、破产机制不完善等问题在我市仍较为突出。一是尚未对以个人为主体的破产制度进行研究、尚未制定出台个人破产相关规定，经营风险无限转移给了个人和家庭，遏制了社会投资活力，阻碍经济社会发展。二是未建立完善的破产预重整机制，预重整制度落实不到位，不能有效盘活资产、有效控制时间成本和经济成本。三是“破产府院联动机制”的整体构建仍然不完整，非常态化、非制度化、政府缺失或越位、忽略破产管理人的独立地位和作用等现象仍然存在。

实践中，执行联动机制常态化运转难、联动单位不主动、考核机制不健全等问题，使得“联而不动、动而乏力”现象未得到根本解决、制约执行工作的“人难找、物难寻、财产难处置、协助难联动”的问题依然比较突出。一方面，运用信息化手段查人找物能力欠缺，执行措施还需强化，执结率、执行到位率偏低的问题亟待解决。另一方面，执行案件移送破产审查工作尚未形成规范的标准，对其研究仍在起步阶段。

高素质的法官队伍通过公平运用法律，保护各类主体的正当合法权益，是营造良好的法治化营商环境的核心。因此一方面要加强法官服务大局的能力。围绕优化法治化营商环境建设和呼和浩特市社会经济发展需求，对法院干警进行有针对性的培训，从国内外经济形势的变化思考审判工作，提高法官主动加强研判和司法应对的能力，确保人民法院工作始终与地区经济发展相适应。另一方面也要提升法官公正司法的能力。根据审判业务工作需求，有针对性地选派人员参加培训，实现脱产培训。不搞以会代训，而是根据干警知识结构，举办拓展知识面的培训，尤其要加强干警短板领域的培训，如对金融、破产、互联网、大数据等新知识层面的培训。除此之外，完善的人员配置是推进审判工作有序进行的基础。随着近几年民商事案件数量激增，我市两级人民法院均面临着案多人少的压力，因此完善我市两级人民法院民商事审判业务庭的人员配置，在缓解超负荷的办案压力，充分调动工作积极性方面显得尤为重要。

营造稳定公平透明、可预期的营商环境，是全面深化改革开放，是实现经济高质量发展的内在要求和重要途径。全市法院应将推动实现审判体系和审判能力现代化与推动优化营商环境紧密结合起来，加快形成适应推动经济高质量发展的司法工作体制机制。

一是坚持惩罚犯罪和保护人权相结合，维护安全稳定的社会环境。充分发挥刑事审判职能，依法严惩危害人民群众生命财产安全的突出犯罪，依法惩治破坏金融管理秩序犯罪、侵犯财产犯罪以及招商引资、项目审批、税收征管中的行贿受贿、渎职犯罪，维护平稳健康的经济秩序。二是要持续加大产权司法保护力度，依法全面平等保护各类市场主体。坚持各类市场主体法律地位平等、权利保护平等和发展机会平等的原则，依法化解各类矛盾纠纷，推动形成平等有序、充满活力的法治化营商环境。三是加强金融商事审判，营造竞争有序的市场环境。依法审理各类合同案件，尊重和保护市场主体的意思自治，强化市场主体的意思自治，引导和规范各类金融行为，保护合法交易，平衡各方利益，防范系统性金融风险。四是加强知识产权的保护力度，打造充满活力的创新创业环境。践行“保护知识产权就是保护创新”理念，积极服务创新驱动发展，推进知识产权法庭申报工作，服务创新驱动发展。坚持“司法主导、严格保护、分类施测、比例协调”的司法政策，充分发挥知识产权审判职能作用，优化创新创业环境。五是继续加强破产制度机制建设，完善市场主体救治和退出机制。充分发挥破产审判职能作用，引导企业调整调整结构，优化资源配置，服务保障供给侧结构性改革。持续推动破产审判机构的设立与建设工作，提升破产审判组织和人员的专业化水平。加快简易破产案件办理进度，加大破产重整制度运用力度，推进办理破产信息化建设，进一步提升破产案件办理质效，确保破产工作顺利有序推进。抓紧制定预重整制度，目前在全国属于探索阶段，并无明确的法律依据。近几年，破产审判经验相对丰富的地区陆续出台了相应的制度性文件。相对于北上广深等先进地区，呼和浩特市的地区经济发展水平、社会接纳程度以及破产审判工作均存在差距，尚不具备全面开展预重整机制的客观条件。呼市中院从去年开始，已针对个别案件，以先期试点的方式，尝试开展了预重整的方式，取得了一定的效果。在此基础上，呼市中院将继续进行预重整制度的探索和研究，争取通过破产案件的实际操作积累经验，出台呼市地区的破产预重整制度性文件。同时对个人破产加强理论研究和学习培训等工作，加快形成呼市地区的个人破产相关研究成果，促进实践。

全面保障“3+1”核心指标高位运行，坚决防止松劲懈怠和工作滑坡。强化善意文明执行理念，严格、规范、公正保障各方当事人合法权益。一是加大强制执行力度。用足用好强制措施，加大信用惩戒精细化、精准化管理，坚持问题导向，持续加大执行力度，对超过12个月的长期未结执行案件进行彻底排查，重点针对群众反映强烈、影响大的群体性案件及涉民生案件，进行集中攻坚，逐步消减历史积案，有效维护当事人胜诉权益。执行方面要继续推进涉府执行，加强破产案件府院联动机制建设。二是充分发挥执行指挥中心上下联动、协调各方的作用。加快推进网络查控系统建设，进一步提高“查人找物”能力，推动解决重大疑难复杂案件执行。三是要加大执转破案件清理力度，消减历史积累案件，助推破产工作开展。充分利用“执转破”在健全市场主体救治和退出机制方面的功能作用，全力做好清理涉企执行积案、清退僵尸企业、优化社会资源等工作，为优化首府良好的法治化营商环境，促进经济健康发展，提供有力司法保障。

健全多元化预防和化解社会矛盾机制，严格实施简易程序和小额诉讼程序，深化案件繁简分流改革。一是强化科学技术支撑，进一步拓展司法公开平台，保障人民群众和诉讼主体对审判执行工作的知情权、参与权和监督权。二是强化司法案例研究，对司法案例和裁判文书进行深度研究，实现裁判剖析和同案智能推送，促进“类案类判”，确保裁判尺度统一，不断提高审判质效。三是推进各类专业案件审判平台建设，着力提高审判专业化水平，运用大数据技术梳理研究案件背后折射出的经济社会发展情况，形成有价值的报告，为党委、政府决策提供参考依据，为改善投资和市场环境、推动经济持续健康发展发挥积极作用。

法治是社会经济发展的基础和保障，全市法院将立足审判职能，深入贯彻习近平法治思想，遵循“五个坚持”原则：坚持党对法院工作的绝对领导，着力强化政治建设；坚持全面贯彻新发展理念，着力服务保障高质量发展；坚持以人民群众司法需求为导向，着力创新司法为民举措；坚持忠实履行宪法法律职责，着力提升审判执行质效；坚持从严治党治院，着力打造过硬法院队伍。不忘初心、牢记使命、司法为民、公正司法，为打赢优化营商环境攻坚战和自治区经济社会高质量发展提供坚强有力的司法保障。

1、赵希民.呼和浩特市中级人民法院关于全市审判机关一站式多元解纷和诉讼服务体系建设工作情况的报告[N].呼和浩特日报（汉）,2021.6.10(007)。

2、世界银行建立的营商环境评价体系10项一级指标分别是：“开办企业”指标；“申请建筑许可”指标；“获得电力供应”指标；“注册财产”指标；“获得信贷”指标；“投资者保护”指标；“缴纳税款”指标；“跨境贸易”指标；“合同执行”指标；“办理破产”指标。

3、最高人民法院关于为改善营商环境提供司法保障的若干意见[N].人民法院报,2017.8.17(003).

4、最高人民法院关于为改善营商环境提供司法保障的若干意见[N].人民法院报,2017.8.17(003).

▌本期编辑：何佳俊