文/《清华金融评论》白浩辰
全国人大常委会工作报告指出，将推进立法工作，并明确将“制定金融法"在内的一系列法律。该部署标志着继2024年7月，党的二十届三中全会首次提出“制定金融法”战略要求后，我国“深化金融体制改革”的法治建设工作正式进入立法攻坚期。
2025年3月，全国人大常委会工作报告指出，将高质量推进立法工作，并明确将“制定金融法”列为2025年重点立法任务。该部署是继2024年7月，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》中首次提出“制定金融法”战略要求后，我国金融立法的又一重要指引。该举措标志着“深化金融体制改革”的法治建设工作正式进入立法攻坚期。
我国金融法治体系的演进过程
金融市场变化是金融立法的主要动因。新中国成立以来，我国金融市场从小到大、从弱到强，其配套的金融法治体系也经历了从无到有、从有到优的发展过程，主要分为五个阶段：
第一阶段：集中统一金融体制的建立（1949-1978年）
新中国成立后，政府为服务计划经济、支持工业化发展，通过接管官僚资本、改造私营金融业，建立起以中国人民银行为核心的“大一统”金融体系。人民银行兼具央行与商业银行职能，通过颁布《现金管理规定》(1950）等行政指令集中调配资金抑制通胀。彼时金融活动完全由国家行政指令主导，金融法律体系以临时性政策为主，尚未形成现代法治框架。
第二阶段：市场化改革的法治奠基（1978-1994年）
1978年改革开放政策启动，计划经济体制逐步松动，单一金融体系无法适应市场化需求，金融体系从“大一统”转向专业化分工。1986年《银行管理暂行条例》首次确立分业监管雏形。本阶段金融市场构建了初步分业监管框架，填补了部分法律空白，但其运作仍仰赖行政手段。
第三阶段：现代金融法律体系形成（1995-2011年）
1993年《关于金融体制改革的决定》提出建立现代金融制度催生以国有商业银行为主体、多种金融机构并存的现代金融组织体系，而新组织体系需要有新的法律体系与之适配。1995年，《中国人民银行法》《商业银行法》等核心法律密集出台，推动法律体系系统性升级，确立分业经营与监管框架。2003年，银监会成立，我国金融监管体系形成“一行三会”分业监管格局。2005年《证券法》修订，股权分置改革实施，二者共同推动资本市场法治化。而随着加入世界贸易组织（WTO），我国经济迎来更为开放的局面，外资大举涌入国内，金融市场加速与国际接轨，为在开放市场的同时妥善应对跨境风险，国务院及全国人大常委会相继修订《外资金融机构管理条例》（2002）和《反洗钱法》（2006）。
第四阶段：深化改革与风险防控（2012-2021年）
2008年全球金融危机爆发，我国经济体系遭受冲击。金融危机充分暴露分业监管漏洞，国内影子银行风险积聚，倒逼下一阶段转向综合监管与风险防控。为应对金融脱实向虚、互联网金融乱象等问题，我国重新调整了金融监管框架，2018年，银保监会合并成立，随即出台《资管新规》整治影子银行、监管套利等问题。而后，为填补风险处置空白，强化金融安全底线，监管部门又推出了《防范和处置非法集资条例》等补充性规定。此阶段法治重点转向服务实体经济和防范系统性风险。
第五阶段：新时代高质量发展（2022年至今）
在新冠疫情背景下，2021年中央经济工作会议定调“稳字当头”，推动金融法治向高质量发展与科技赋能转型。2023年10月召开的中央金融工作会议，首次提出了“加快建设金融强国”目标。为推进我国金融法治体系建设，我国一方面加速前沿领域立法，推进建成逻辑严密、覆盖全面的中国金融法律体系，《期货和衍生品法》《金融稳定法（草案）》相继出台；另一方面聚焦金融监管体系的制度性规范建构，2023年，国家金融监督管理总局挂牌成立，标志着“一行一局一会”（中国人民银行、国家金融监督管理总局、中国证监会）的金融监管新架构正式落地。并由新设立的中央金融委员会对‘一行一局一会’的统筹协调，推动构建党领导下集中统一的现代金融监管体系，强化党对金融工作的集中统一领导。
现阶段我国金融法治体系的局限性与改革方向
在推进现代化的进程中，我国金融市场持续发展，对外开放程度不断加深。时至今日，在高质量发展的背景下，金融市场对法治体系提出了更高的要求。金融法治建设不仅要确保市场的稳定与安全，还必须与金融创新和科技赋能的发展趋势相适应。因此，基于发展需求的考量，我国现阶段的金融法治监管体系仍存在一定的完善空间：
一方面，分业立法监管框架存在法律盲区、冲突等问题。我国金融法律体系以分业为主，银行、保险等金融核心领域已具备较为完善的单行法，但法与法之间的协同、兼容能力尚有不足，法律间易形成较多盲区、冲突现象。复旦大学中国金融法治研究院执行院长、中国法学会银行法学研究会副会长季立刚指出，目前金融监管领域仍存在监管空白和盲区，不同监管领域的规则需要进一步协调衔接。因此，应明确界定金融活动范围，将各类金融业态、金融产品、金融服务进行调整，明确金融监督管理机关与相关机构之间的协作关系，以使各监管行为、监管与执法行为之间成为有机的整体，从而协调好相关金融、民商事、程序等的法律关系。
另一方面，现阶段金融法律体系难以适应新业态需求。随着当前金融环境变化和市场业态、模式的逐步延展，领域间新兴金融活动（互联网金融、跨境资本流动）日益呈现频繁化、复杂化特点，其业态本身的风险传导性质也明显增强。通常来讲，对于新业态、新模式所带来的新盲区、新矛盾等法律问题，需要对其进行针对性地“打补丁”式调整。然而，我国金融法律存在修改时间间隔长、修改频率低的特点，“打补丁”已无法及时适应当前阶段领域间法律的协调需求。季立刚表示，“制定金融法”既包括立法，也应当包括修法。可以探索建立合理的金融法修法制度，对金融具体业务领域具有国家强制力的各类规范性文件进行“立改废释”。同时设置一定的缓冲期，给予市场充分的适应空间。
《清华金融评论》解读如何“制定金融法”？
金融是国民经济的血脉，是国家核心竞争力的重要组成部分，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。制定金融法是全面贯彻落实党中央在金融领域重大决策部署的必然要求，是在金融领域进一步全面深化改革、推进中国式现代化的必然要求，是推动金融高质量发展、加快建设金融强国的必然要求，是防范化解金融风险、维护国家金融稳定与安全的必然要求，具有十分重大的理论意义和现实意义。
在此背景下，《清华金融评论》2025年2月刊推出“制定金融法，保障金融高质量发展”系列文章，从理论支撑、实践需求、立法定位、立法模式等多个角度探寻制定金融法的有效路径。
北京金融法院党组书记、院长张雯指出，“发展全过程人民民主”是习近平新时代中国特色社会主义思想“十个明确”的重要内容，是中国式现代化的本质要求之一，为推进新时代社会主义民主政治建设提供了指引和遵循。其中，立法中的全过程人民民主，是制度和实践的重要内容。金融法有望成为一部具有基本法性质的综合性立法，是整合现有金融法律法规基础上、具有法典化意义的重要立法。其制定将统筹协调现有金融领域法律法规体系，确立集中统一的金融监管原则，补齐金融监管法律制度不足的短板，对金融监管提供强有力的法律保障和法治支撑，维护金融业持续健康平稳发展。
中国金融学会常务理事、中国银行业协会研究专委会主任杨赫指出，制定金融法需要回应金融治理、金融安全、金融开放等重要课题，建立内核稳定的逻辑框架；制定金融法也应该积极借鉴他国经验；制定金融法须处理好几组重要关系。
北京大学法学院教授、博士生导师刘燕指出，我国的“金融法”是最高层关于金融法治格局的顶层设计在法律制度上的具体落实。它应当以金融监管基本法为定位，全面界定监管范围，在集中统一领导、纵向央地分权、横向部际协同等方面完善体制构建。就具体立法路径而言，基于《金融稳定法》与“金融法”防范化解系统性风险的共同目标，将前者并入后者的立法轨道并作为后者的改造基础，不失为一种可行的立法选择。
对外经济贸易大学法学院教授、博士生导师伏军指出，金融立法的目标既要追求效率，又要维护系统安全、保护公共利益。在我国金融市场进一步深化改革的背景下，金融立法不仅是防范金融风险、维护经济稳定的重要工具，更是引导资源配置、促进创新发展的关键引擎。未来金融立法将以金融基本法为主线、多部法律协同的路径展开，强化风险识别与处置机制，以包容审慎的态度应对新兴金融业态，为金融稳定与高质量发展提供坚实法治保障。金融立法的目标既要追求效率，又要维护系统安全、保护公共利益。在我国金融市场进一步深化改革的背景下，金融立法不仅是防范金融风险、维护经济稳定的重要工具，更是引导资源配置、促进创新发展的关键引擎。未来金融立法将以金融基本法为主线、多部法律协同的路径展开，强化风险识别与处置机制，以包容审慎的态度应对新兴金融业态，为金融稳定与高质量发展提供坚实法治保障。
中央财经大学法学院副教授王湘淳指出，金融市场稳定对国家繁荣与安全意义重大，不仅关乎市场健康发展，更是保障民生和社会稳定的关键。在此背景下，金融法的制定极为重要，它是确保金融市场稳定运行的基石，能够为金融稳定提供基础性制度框架。
中国社会科学院法学研究所副研究员、创新工程执行研究员肖京指出，必须准确理解制定金融法的基本含义，系统规划制定金融法的总体思路，紧紧围绕制定金融法的核心问题，精准把握金融法的立法定位，科学选择金融法的立法模式，系统构建金融法的制度体系，积极探寻制定金融法的有效路径。
编辑丨白浩辰
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