北大经院两会笔谈 | 蒋云赟等：多管齐下，推动城乡居民养老保险发展

李强总理在2025年政府工作报告中表示，将城乡居民养老保险的基础养老金由2024年的123元再提高20元，这是基础养老金国家最低标准的第七次提标。近年来，我国城乡居民养老保险取得长足进步，但也因为和城镇职工养老保险保障水平存在较大差距受到诟病。

一、我国城乡居民养老保险政策实施成效

城乡居民养老保险体系从无到有，快速实现基本覆盖。自2009年制度建立起，仅用3年时间参保人数就提高至接近5亿人，此后参保人数持续小幅上涨至2022年，2023年在城市化的推动下，年轻群体更多通过城镇就业参加城镇职工基本养老保险，参保人数出现首次下降。但老龄化进程持续加深，待遇领取人数在不断上升，占参保人数比例亦从2009年的17.9%攀升至2023年的31.7%。居民养老体系为超过1.7亿低收入老人建立稳定收入来源，也在一定程度上缓解了超过2.9亿农民工的后顾之忧。

城乡居民养老保险待遇标准逐年提高，自2018年起小步快跑。基础养老金部分，国家最低标准自的每人每月55元至今六次提标，分别是2014年提高至70元、2018年提高至88元、2020年提高至93元、2022年提高至98元、2023年提高至103元，2024年提高至123元，2025年提高至143元。2018年以来，提标频率明显加快、提标幅度相对固定，基础养老金提标常态化机制逐渐建立。此外，基于人力资源和社会保障部统计公报数据进行测算，在地方政府提标及个人账户不断积累的共同作用下，平均待遇自2009年的每人每月平均40.7元提高至2023年的222.62元，增速远超国家规定的基础养老金最低标准的增速。

财政补贴强度大，长期稳定在基金收入一半以上。城乡居民养老保险给付待遇由基础养老金和个人账户养老金两部分组成，其中基础养老金完全由政府出资、个人账户养老金由个人缴费与对应政府补贴总额按月份计发。居民基本养老保险制度建设至今仅15年，在个人账户未充分积累的情况下，基础养老金仍是给付待遇的主要来源。随着在2018年前后上调养老保险缴费最低标准，财政补贴强度存在“先上升、后下降”的整体趋势，最高点出现在2017年为75.48%，除去制度建立之初年份外最低点为2023年的61.23%。这意味着当前存在进一步提高财政补贴强度、优化居民养老保险基础养老金待遇的政策空间。

二、城乡居民基本养老保险有待改善之处

一是保障力度亟待加强，政策效果持续弱化。一方面，基础养老金待遇额度过低，难以保障参保老年人正常生活。尽管基础养老金全国最低标准已由最初的每人每月55元提高2023年的123元，但同期全国城市、农村低保指导标准分别为每人每月710元和517元，基础养老金占城乡低保标准比重分别仅为17.3%和23.8%。当前居民养老保险的基础养老金待遇水平无法起到支持日常起居的作用，参保老年人仍需通过继续工作、依靠子女抚养或个人预防性储蓄等途径维持基本生活，未能实现养老保险体系建立的政策初衷。另一方面，基础养老金待遇增速落后于近十五年来居民收入与消费支出增速，参保居民获得感弱化明显。以农村为例，若以基础养老金与农村居民年均可支配收入的比值作为养老金的替代率，自2009年的10.12%下降至2023年的4.75%。

二是缴费机制存在累退，个人账户未发挥作用。当前各地城乡居民养老保险制度安排的共性是统筹区设定若干缴费档次由居民自行选择，个人缴费与政府补贴一并计入个人账户，年满60周岁后基础养老金与个人账户养老金一并发放。然而，2023年人均缴费仅为309.67元，表明绝大多数参保居民均选择最低档进行缴费。居民面临相同的缴费标准，再分配作用未能体现，参保人存在搭便车的激励，倾向于付出尽可能少的参与成本即选择最低标准，以获取等额的基础养老金。

三是制度碎片化较为严重，公共服务均等化有待提高。我国大部分地区城乡居民养老保险仍处在“县级统筹”和“市级统筹”阶段，与职工养老、医疗、工伤、失业等其他社会保险险种相比统筹层次最低。一方面，“一地一策”产生巨大的待遇差异，不利于社会公平。即使仅将颗粒度细化在省级层面，2024年基础养老金最低标准也呈现明显的“东西高、中部塌陷”区域分布特征：北京、上海、天津等财力雄厚的直辖市居民自然享有较高的基础养老金待遇；内蒙古、青海、新疆、西藏等地广人稀的边疆地区依靠转移支付亦能维持较高水平的基础养老金给付水平；然而，河北、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川等人口大省养老金待遇则普遍不及全国平均线。

四是多轨制养老待遇迥异，制度性不公尚待解决。目前城镇职工养老保险与城乡居民养老保险间待遇差距较大，但是这种差异很大程度由两个养老保险缴费和待遇制度差异造成，城乡居民养老保险过低的缴费标准限制了待遇的上涨天花板。居民养老保险人均保费仅为城镇人均可支配收入的0.78%，与此同时，城镇职工养老保险单位与个人缴费率为收入的24%，若将企业和职业年金考虑在内保费则高达收入的36%，充足的保费收入保证了退休待遇系统性高于居民养老保险。现行制度安排下城乡居民养老保险的养老金待遇由财政完全出资的基础养老金和个人缴费与政府补贴构成的个人账户养老金共同组成，2023年财政补贴费用为3789.07亿元，即使假设居民养老保险待遇仅提高为职工养老保险待遇的50%，在不改变缴费标准的情况下每年需要额外补贴三万亿以上，该量级的支出压力我国财政体系完全无法承受。

三、建立城乡居民基础养老金长效机制的有关建议

一是调整居民养老保险给付机制，试行基础养老金待遇与个人缴费挂钩。现有给付机制下，不同缴费档次仅政府向个人账户的补贴额度存在差异，而年满60周岁后领取基础养老金额度完全一致，给付制度安排需要进行调整。一方面，适时提高居民养老保险缴费标准。养老保险待遇的提高必须以缴费标准的提高作为支撑，在城市化和老龄化的影响下，居民养老保险的参保年龄结构老化明显，待遇领取者比例快速上升，完全依赖财政补贴实现待遇提高常态化更加不可持续。另一方面，要建立个人缴费与基础养老金的挂钩机制。通过“多缴多得”的制度设计，将基础养老金额度与缴费档次相对应，增加个人提高缴费额的积极性，激励居民按需缴纳、按个人收入水平缴纳，尽量避免“搭便车”现象的存在。

二是建立居民养老保险统筹账户，由个人缴费划转实现收入再分配。为实现居民基本养老保险的再分配效应，可将个人缴费中的30%左右划入统筹账户，用于提标后基础养老金的发放。从政府与居民两方参与激励层面考虑，建议采用精算方法核定不同档次政府补贴，保证既避免因费用划转引致居民缴费积极性下降、更集中于按低档缴纳基本养老保险费用，又实现政府资金撬动缴费效果的最大化。

三是全面推动居民养老保险向统收统支市级统筹改革，适时启动调剂金模式省级统筹。当前我国社会保险存在调剂金与统收统支两种模式，前者是下级政府向统筹层级政府按比例上解保费作为风险储备金和调剂金，但制度设计、日常运行责任与资金账户管理权限仍归下级部分政府，待遇标准在统筹区内也并未统一；后者则是在统筹区内完全统一保险缴费及给付政策、统一基金收支管理、统一基金预算管理，大规模扩大资金账户规模。当前四川等省份落实了居民基本养老保险统收统支类型市级统筹，亦有部分省份实行了调剂金式的市级统筹，但绝大多数地区统筹层次仍然停留在县级。将居民养老保险基金管理职能上划至地市一级，既能提高养老金投资效率实现保值增值，又能缓解县级“吃饭财政”压力，同时拉平地市内待遇差别实现更高水平的养老公共服务覆盖。待市级统筹机制稳定健康运转后，进一步提高统筹层次至省一级，考虑到不同地市间经济发展水平差异，建议采用调剂金模式强化居民养老保险基金的可持续性。

四是强化中央企业国有企业使命担当，化转国有资本破解养老保险“不可能三角”。在不动用其他外部政策工具的前提下，降低养老保险缴费率、确保养老待遇水平不降和维持基金收支平衡三个政策目标难以同时实现。自2017年起，中央和地方积极运用国有资本划拨机制，充实城镇职工养老保险统筹账户与个人账户，有效弥补了视同缴费年限造成的基金缺口。在吸收过往经验的基础上，建议拓宽国有资本上缴部分的用途至城乡居民养老保险基础养老金部分，建立常态化国有企业利润划转机制，在不过度增加居民保费压力的基础上提供更高的基础养老金待遇。

五是加强对低收入人口的救助帮扶与政策倾斜，避免因贫弃保。提高保费势必会增加低收入群体缴费负担，应继续坚持过往贫困群体保险费代缴机制，实现基本养老保险应保尽保。在此基础上，地方财政应发力提供更大幅度的帮扶，上浮代缴参保人的缴费档次，为其提供更高的未来收入预期。

六是改变户籍地参保模式为常住地参保模式，建立可携带式居民养老金账户。2025年政府工作报告指出：全面推进常住地提供基本公共服务。居民基础养老保险应属于基本公共服务，但目前均与户籍挂钩。建议下一步划定常住人口参保最低居住与缴费年限，把好“入口”；降低区域间壁垒，破除养老保险关系接续障碍，提供“出口”。