美国加密货币立法获突破，特朗普起了多大作用？

文｜ 财经E法 郭丽琴

编辑｜朱弢

几年前还深陷欺诈丑闻的加密货币行业，在美国的监管政策迎来重要转折。

当地时间3月13日，美国参议院银行委员会以18比6的投票结果通过了稳定币监管法案，这是该法案成为法律的第一步，也是加密货币融入美国主流金融市场的重要一步。

法案正式名称为“指导和建立美国稳定币国家创新法案”（下称《GENIUS法案》)，将在联邦层面对美国稳定币发行者进行监管。法案中的“稳定币”是一种与稳定资产（如美元、黄金等）挂钩的加密货币，旨在减少价格波动，提供稳定的价值存储和交易媒介。最知名的稳定币是USDT和USDC，均与美元1:1挂钩，两者加起来占到全球稳定币市值的90%左右。

美国参议院银行委员会目前的成员包括13名共和党人和10名民主党人。除了全部共和党成员，另有五名民主党成员亦投票支持该法案，这反映两党在加密货币立法方面达成了一定程度的共识。

在美学者孙远钊感到惊讶，“通常而言，美国参议院银行委员会要对法案进行一两次听证会后才会投票，没想到就这样不经过听证直接快速通过了。”

特朗普无疑是此轮美国加密货币立法的重要推手。

特朗普在总统竞选期间就高调支持“创新和比特币”，声称让美国成为“全球加密货币之都”。3月7日的白宫加密货币峰会上，特朗普敦促议员在8月休会前通过稳定币立法，为美元支持的稳定币和数字资产市场提供监管确定性。3月20日，他在纽约Blockworks加密货币会议上重申了对稳定币立法的支持，称这将有助于加强美元的主导地位。

在第一个总统任期内，特朗普曾坚定地反对加密货币，抨击其币值不稳定，如同“稀薄的空气”，但他在第二次总统竞选期间，发现加密货币持有者是一股重要的选民力量，开始承诺支持加密货币，并宣布将接受数字货币捐款，以争取这一群体的选票。

不论立法加速，还是影响大选，都显示加密货币对美国的经济渗透率和政治影响力在持续增长。应该说，加密货币产业的发展促使特朗普顺应趋势，并进一步影响立法和监管。

在加密货币世界中,共识机制是确保网络一致性和防止欺诈的关键。然而，号称力挺加密货币的特朗普却在通过发起贸易战、挑战联邦司法系统等方式不断打破共识，这不仅给法律的最终通过蒙上了阴影；即便获得通过，对产业的实际影响力仍未可知。

立法取得突破进展

从参议院提交法案，到特朗普签署成为法律，还有诸多流程，但目前立法已经聚集势能，并迈出了重要的一步。

美国国会出台一项新法律往往需要经过漫长的政治角力，在程序上必须在参众两院的审议期间经过多次的协商和妥协，两党共识越强的法律越容易通过。据孙远钊介绍，特朗普对加速立法的呼吁可能实质影响到共和党籍的议员，因为如果他们不遵从，很可能就会被视为“背叛”。但由于共和党在两院目前都只是些微多数，法案若要获得通过，还必须获得一部分民主党议员的支持。

两党合作正是《GENIUS法案》的突破之处。3月13日的参议院银行委员会投票现场，该委员会主席蒂姆·斯科特（Tim Scott）在讲话中强调，这是两党合作的一次飞跃。根据国会流程，《GENIUS法案》后续需要60票以获得整个参议院通过，这意味着至少要有7名民主党人投赞成票。

虽然有批评指出，该法案会让亚马逊等大型科技公司在缺少监管的情况下进入银行业、破坏金融市场稳定、危害消费者利益，但各方依然推动立法的理由是，发展迅速的加密资产（包括稳定币）及其相关的商业活动在美国受到监管，但这种监管并不一致，给生态中的企业和个人带来了不确定性。比如，多个监管机构对加密货币的定义各不相同。美国证券交易委员会 (SEC) 视之为证券，美国国税局 (IRS) 视之为财产，商品期货交易委员会（CFTC）则视之为商品。

此前有观察人士认为，《GENIUS法案》通过会较为艰难，因为美国参议院中的银行家及其盟友会抵制《GENIUS法案》，这一群体担心稳定币会使银行失去中介作用，并侵蚀银行业的市场份额。由于近乎即时的结算时间和更低的交易费用，数字资产在金融和银行业领域扮演着颠覆力量的角色。

但在该法案加速推进前夕，美国的银行监管机构已开始扭转反对加密货币的立场。

3月7日，美国货币监理署（OCC）发布了一项政策，撤销了对国家银行从事加密资产活动的事先批准要求。此前，美国联邦储蓄保险公司（FDIC）也宣布，正在重新评估其监管方式。FDIC曾向24家有意从事加密相关活动的银行发出了“暂停”信。Wachtell, Lipton, Rosen & Katz律师事务所相关负责人认为，这标志着银行监管机构对从事加密资产相关活动的银行的任意禁令突然结束。根据立法节奏，一些传统金融机构可能会发行稳定币。

除了参议院，众议院也有多个有待通过的类似立法草案，最知名的是修订后的《STABLE法案》（《STABLE Act》of 2025）。上届国会期间，两党曾大力支持稳定币特定监管框架，即《Stable 法案》。众议院金融服务委员会主席弗伦奇·希尔（French Hill）于2月发布了该法案的修订版。3月11日，众议院举行听证会，初步讨论数个草案的融合。

据欧华律师事务所负责金融科技的律师玛果·谭客（Margo Tank）、克里斯丁·波吉奥诺（Kristin Boggiano）等五位律师介绍，《GENIUS法案》和《STABLE法案》均旨在为作为支付手段的稳定币建立法律框架。它们明确了联邦（或州）许可和监管的要求，包括透明度和1:1储备标准、赎回和消费者保护要求，以及反洗钱等合规要求。

为了让这些法案成为法律，“它们需要在各自的议院通过，并在众议院和参议院通过不同版本的情况下进行协调，然后由总统签署。”律师们表示。

其中，《GENIUS法案》于当地时间2025年2月4日，由包括参议员比尔·哈格蒂 (Bill Hagerty)和蒂姆·斯科特（Tim Scott）在内的两党团体发起。该法案根据稳定币发行规模确定联邦或州监管机构，对发行人总体上采用了类似银行的监管要求。

该法案的要点包括，1）将支付稳定币定义为一种用于支付或结算的数字资产（不属于“证券”），其与固定的货币价值挂钩；2）为发行稳定币而寻求牌照的机构建立明确的程序；3）为稳定币发行者实施储备要求，储备金总价值至少等于流通中的稳定货币数量，发行人每月发布由独立审计师执行的证明，以确认准备金的充足性；4）对发行超过100亿美元稳定币的发行者，采用美联储（Fed）用于存款机构的监管框架，以及货币监理署（OCC）用于非银行发行者的框架；5）允许州级对市值低于100亿美元的发行者进行监管，并为超出该门槛的发行者提供豁免程序，以继续由州级监管等。

3月10日，发起人比尔·哈格蒂又提交了《一项旨在规范支付稳定币及其他相关事宜的法案》。3月13日，参议员院金融委员会通过的是对这两个整合修正后的版本，但具体内容，目前还未公布。

多位在美关注加密货币立法进程的人士表示，从目前的进展来看，在8月前是有可能通过稳定币立法的，但伴随特朗普施加的关税等政策，不确定性在增加。国际评级机构惠誉3月18日发布最新报告，将2025年全球经济增长预期下调至2.3%，低于2024年的2.9%，并表示美国发动的贸易战致全球经济前景黯淡。

在孙远钊看来，《GENIUS法案》目前似乎颇有通过的可能，但现在股市不稳定，对经济下行的预估很强，可能稍有风吹草动情况就变了。

前述欧华律师事务所金融科技律师也认为，这一时间表可能会受到多种因素的影响，比如数字资产提供商行业（包括银行业）在当前众议院草案和参议院法案的具体细节上可能存在的分歧。此外，由众议员马克辛·沃特斯（Maxine Waters）提出的一项提案也可能会影响任何推进中的法案的时间安排或细节。沃特斯的提案与其他法案的不同之处在于，它要求所有发行人在联邦层面受到监管，而非其他法案中的州级选项。

美国一些州已开始加快加密货币立法。截至3月13日，至少18个州启动相关立法进程，其中马萨诸塞州与内布拉斯加州已率先通过实质性法案。

德恒律师事务所硅谷办公室负责人朱可亮对加密货币立法前景并不乐观。在他看来，特朗普及所在的共和党有更重要的立法项目——移民法修改、减税等，稳定币立法不仅今年8月前很难通过，2025全年都很难通过。

特朗普的作用被夸大了

特朗普对于此轮加密货币的走势，无疑起到了重要作用，他既助推了“牛市”涨势，也带来了“熊市”预期。但要成功推动稳定币立法并顺利实施，特朗普作用到底有多大？

（比特币近一年来走势）

2024年以来，比特币获得多重利好。2024年1月，比特币现货平台交易基金ETF获SEC批准正式推出，成为加密资产类别获得主流采用的标志性事件。随后的2024年4月20日，比特币于区块高度840000完成第四次减半。此外，美联储不断释放的降息预期。

受这些因素影响，比特币价格从2024年年初约4万美元一路上涨。同年11月，特朗普当选美国总统，更是吸引大量投资者涌入，比特币价格在12月中旬首次突破10.8万美元，并维持高位至2025年2月下旬。

正式上任后的1月23日，特朗普发布行政令，成立一个加密货币工作组，负责为数字资产（包括稳定币）提出新的监管框架，并探索创建加密货币储备的可能性。该工作组由美国财政部长、司法部长、SEC和CFTC的主席等人组成。大卫·萨克斯（David O. Sacks）被任命为白宫加密货币和人工智能主管，负责领导美国在加密货币领域的政策和监管事务，萨克斯是知名的硅谷投资人，也是区块链技术的支持者。此外，自2月10日起，SEC已陆续撤销或暂停对十余家加密公司或个人的诉讼和调查。

但随后，特朗普的一系列政策又致使比特币下跌。由于加密货币储备政策进展不及预期、美国关税政策愈加激进、经济前景充满不确定性等因素，比特币在达到高位后迅速遭到抛售，逐步回吐涨幅，价格跌至截稿前约8.3万美元，较1月的峰值下滑20%以上。部分通过杠杆买入比特币的投资者，损失尤为惨重。

华泰证券全球科技战略首席分析师黄乐平认为，加密货币这类数字资产本身没有任何使用价值，其核心价值来源于工作量证明（PoW）和数字资产持有者之间形成的共识机制。特朗普上任以来，威胁对其他国家提高关税，可能对现有的全球共识机制有一定负面影响。即使美国通过立法，把数字资产加入其战略储备，是否能提升民间金融机构和个人对加密货币共识，还有待观察。

但本次加密货币的立法突破，已经反映出该产业对美国的经济渗透率和政治影响力在持续增长，特朗普的政策更多是顺势而为。

据全球规模最大的资产管理集团之一贝莱德（BlackRock）于2024年1月发布的报告，在12年的发展期内加密货币的用户数已达到3亿。同样的用户规模，互联网用了15年，手机用了20年。

另据南开大学校长陈雨露2月22日演讲，2024年12月比特币价格突破每枚10万美元，带动加密货币总市值在短短2年间由8000亿美元急剧攀升至3.4万亿美元。同时，加密资产总市值对全球六大中央银行（G6）的流动性比例已经由2009年的不足1%，迅速上升到2024年底的12%。比特币投资属性正在由小众风险资产向主流大类资产切换。特朗普政府提出的建立战略性比特币储备计划（SBR），只是进一步刺激和强化了这一切换进程。

特朗普支持加密货币的立场也源自该行业的数亿美元政治献金，近年来，加密货币产业通过游说和公关营销活动向华盛顿投入了大量资金。

在刚刚结束的美国大选，加密货币选民群体正逐步崭露头角并改变政治生态。提供数字货币交换和钱包服务的美国上市公司Coinbase在2024年7月11日发布的研究表明，加密货币选民的投票意愿极为强烈，几乎每10名注册选民中就有9人计划在11月选举中投下关键一票，这一比例是普通选民的4倍。另一方面，六分之一的加密货币持有者集中在美国7个关键选举州，Z世代与千禧一代占拥有加密货币的注册选民总数的65%，约40%的加密货币持有者居住在选举结果易受影响的摇摆州。

在企业层面，以往大选中，华尔街和大型企业一直是美国政治献金的主要来源。但在2024年，加密货币行业也成为重要的一股新生力量。据美国媒体统计，本次选举周期，加密货币行业筹集了超过2.45亿美元的竞选资金，来自企业和个人捐款。

据非营利监管机构Public Citizen的报告，加密货币占企业竞选资金总额的近一半，远超其他任何行业，包括传统上政治捐款大户的石油公司和银行。

加密货币的“雷曼时刻”会否重演？

与特朗普这个并不稳定的外部因素相比，号称对传统金融具有颠覆性力量，却充斥着欺诈和洗钱丑闻的加密货币行业，在接下来的立法议程中，该如何以安全、可持续、合规的表现，说服更广泛的利益相关方，才是真正的难题。

2022年11月11日，全球第二大加密货币交易所FTX因遭遇流动性危机而宣布破产。同年12月12日，FTX首席执行官山姆·班克曼-弗里德（Sam Bankman-Fried）因面临八项刑事指控，在巴哈马被捕。这些指控包括电信欺诈、阴谋洗钱以及违反联邦竞选法等。班克曼-弗里德最大欺诈行为是将FTX交易平台上的客户存款与自己创立的基金Alameda Research的资产混合在一起。Alameda Research从FTX交易所挪用了数十亿美元的客户资金。这直接导致FTX储备资金不足，无法承受客户兑现的要求，最终使得FTX破产。2024年3月28日，法院判处班克曼-弗里德25年监禁。

FTX的破产曾被时任美国财政部长耶伦称为加密货币的“雷曼时刻”。整个加密货币行业都在2022年遭受了“寒冬”，行业危机蔓延到几乎所有相关机构、市场或地区。

要知道，FTX在2021年估值最高时超过300亿美元。班克曼-弗里德曾被誉为“加密货币之王”， 入选美国《时代》杂志2022 年“全球百大影响力人物”榜单。他也是2020年大选中向拜登捐款最多的CEO之一，个人捐赠520万美元，仅次于彭博公司创始人迈克尔·布隆伯格。班克曼-弗里德曾在拜登任期内游说民主党决策者，并于2022年大力推动了《数字商品消费者保护法》（DCCPA）的进程。该法案也曾试图建立对加密货币行业的联邦监管框架，允许美国商品期货交易委员会（CFTC）对被归类为商品的数字资产进行更大力度的监督，但FTX 的爆雷使DCCPA 很快遭到冷遇。

很难说，历史是否会重演。

至少技术层面的反思与调整已经开始。《STABLE法案》和《GENIUS法案》将支付稳定币定义为与固定货币价值挂钩的数字代币，而不是2022年崩盘的算法稳定币。此外，支持稳定币的储备必须与其他公司资产分开——这是吸取了FTX崩盘前资产混合的教训。