特约作者 符云云
编辑 刘鹏
3月25-28日，2025年博鳌亚洲论坛年会召开。在一场“人口老龄化与养老金改革”分论坛上，博鳌亚洲论坛的副理事长、中方首席代表、中国人民银行原行长周小川发表演讲。
“养老金改革取得了很大的成就，为什么还要改革？实际上可持续还是问题，面对各方的压力还有很多不满意的地方。”周小川说道，养老金改革不仅是目前中国很关心的问题，也是全球多个国家存在的问题。
周小川指出，企业竞争力、个人劳动积极性以及中央地方财政关系这三方面的外围因素，对养老金可持续性有着不可忽视的影响。这些因素不仅会促使养老金制度进行重大改革，还会导致一些参数需不断调整。
首先，就是要关注企业。“养老金制度跟企业竞争力直接相关，在研究养老金改革的时候，要注意企业竞争力的需求，特别是在国际竞争加剧和国内经济下行之际，压力就会变得更大。”周小川说道。
其次，是要关注个人对劳动的积极性及劳动所获得的激励。以家庭妇女的退休问题、年轻人工作意愿为例，劳动者工作收入很大一部分用于缴纳养老金，且还需自行预筹部分养老资金，最终导致工作后的可支配收入较少，容易影响个人的积极性。在灵活就业逐渐扩大的背景下，如果激励带来的负面效应较多，也会加大养老金改革的压力。
谈及第三支柱，周小川指出，对个人而言，要有一个大致可预期的规划，结合现有国家统筹部分与企业年金等现有部分相加估算，退休时养老金替代率可能在 40% - 50% 左右。若想退休后过得好一点，达到国际平均 70% 的替代率水平，个人就需要补充个人养老金，例如参加相关保险，参与第三支柱。伴随着老龄化加深，当下年轻人需要提前对未来的养老做出预期和计划。
最后，要关注中央与地方财政的关系。中国是个大国，经济发展很不平衡，养老金从一开始核算就是在省一级的，这使得各地平均养老金数额各不相同，各省也很难实现自我收支平衡。
周小川表示，全国统筹并不是财政掏一笔钱给入不敷出的省份帮他们补足，主要是抽肥补瘦。中央与地方财政是非常重要的经济因素，可能会影响整个经济可持续发展。因此，需要通过养老金改革厘清思路，明确方向，是全面走向中央统筹，还是强化省一级作为基本核算单位的财务纪律，建立清晰明确的自我约束机制。
同时也表明，人口老龄化和养老金改革是一个很大很复杂的涉及方方面面的系统工程，不是单对一就能解决的。“不是说缺了点钱找几个地方增加点资金填上就行了，没那么简单，这和整个经济社会的发展稳定有重大关系。”
以下为发言全文：
周小川：谢谢主持人晓慧，刚才听了四个人的论述和讲演，讲到了很多问题，其实关于人口老龄化和养老金的主要问题都谈到了，我作为最后一个就别跟他们撞车了，他们都说到了，而且中间也有很多观点都是我非常赞成的，所以就不再重复了。我捡一点稍微外围的问题说一说。
首先说这个题目，人口老龄化的数字张晓慧都说了，养老金要改革，为什么要改革？有人说用不着改革，现在搞得挺好的，郭树清也说了现在取得了很大成绩，那么为什么要改革呢？因为可持续还是有问题，还是面临各方面的压力，还是有很多不满意的地方，所以需要改革。刚才从最开始郑教授、莫妮卡、中尾武彦所讲到的改革的压力，我听下来主要是总量资金不平衡所产生的压力。总量资金不平衡，搞着搞着入不敷出，积累的东西用完了，所以这是需要改革的，需要改革的三个支柱需要分别去考虑。这是一个原因，但是我想补充一点，其实还有一些外围的因素对养老金可持续性会产生不可忽视的影响，同时这些因素也会压着养老金制度或者进行大的改革，或者有些参数还需要不断调整。这也跟养老金制度初始设计是否高屋建瓴、有预见性有关，或者说顶层设计如果设计得好的话，后面的调整就不会太大，做点微调就能够持续很多年。但是老实说也不容易，我们观察养老金改革不仅在中国很受关心，实际上亚洲问题都很大，东北亚有东北亚的问题，东南亚有东南亚的问题，人口结构也不太一样，这些问题跟莫妮卡说的OECD所面临的问题也是有很大区别的。
一个制度出来以后，人们往往希望是比较稳定的、可预期的，对养老金制度各方也希望是如此，因为只有可预期的时候才能够做好计划，包括每个个人。个人对自己养老做计划首先都需要有一个估算，如果个人觉得统筹和第二支柱加起来替代率还不够高，就会需要给自己做一些第三支柱的补充计划。但如果这个体制不断变更的话就很难做好这种计划。我个人观察，因为我们中国是从传统吃大锅饭的计划经济体制转到社会主义市场经济体制，这个转轨巨大，所以社保的初始设计做得非常漂亮非常优化几乎是不可能的，我们观察世界上很多国家也都没有做好。所以现在世界上多数国家都说可持续性有问题，甚至不少大的重要的国家都说养老金未来面对危机，有危机这个词也不差，因为有危机感就注重改革。
我举一个可以值得参考的例子，香港在1997年回归前做了养老金的新的设计，因为那个之前，香港只对公务员有养老金计划，没有社会性的养老金体制，它的计划现在回头来看还是做得不错的，所以二十多年来没有特别大的改革和调整的压力，我觉得这是可以参考的。
回过头来说可持续性，我补充哪几个外围因素呢？第一个就是企业，因为养老金制度跟企业竞争力是很有关系的，中国在2017-2018年期间经济增长速度有点下降，大家就开始关心企业竞争力的问题，在那之前因为企业盈利状况都比较好，大家不太关心这方面。一关心企业竞争力和企业活力，就导致不少企业家提出来当时20%加8%的养老金供款机制负担太重了，需要减，我也听到一些领导开座谈会时说至少减一半，把20%改成10%。而那个时候养老金还有缺口呢，个别省份开始出现入不敷出。按道理讲，都入不敷出了怎么还要降低企业养老金供款呢？其原因就是企业竞争力，企业是有相互比较的，也会有国际比较，结果我们就在2019年把企业缴纳的比例20%降低到了16%。这个下降压力在一定程度上跟特朗普1.0是有关系的，因为2017年特朗普上来以后对企业减税，减轻企业负担，增强企业竞争力。人家减税了那么我们减什么呢？我们当时出台一个是先减增值税，先减1个百分点，再减3个百分点，从17%的增值税减到了13%，再一个就是企业缴纳养老金比例，从20%调整到16%。
我们知道，现在的经济环境仍旧复杂，面临疫情以后经济能否强劲复苏，加上特朗普又回来了，特朗普2.0还要搞减税，那么我们中国企业竞争力在哪呢？又有企业在呼吁16%是不是还能够再减一半。企业说，我交的这16%的供款如果是给职工个人账户，我是愿意干的，因为那就可以作为对他劳动报酬的一部分，是对职工的一种激励手段，也就是说这16%是付给劳动者个人的，虽然现在不能提取，因为是留着退休以后用的，但这是雇主给雇员的，是劳动力市场中雇主与雇员之间对劳动力定价的激励关系。但是这部分企业供款按第一支柱上交时，并没有或没有全部纳入个人账户了，企业就觉得不合理，因为不能够作为劳动的激励机制，算不上一种劳动报酬，企业会认为这是一笔额外的费用。而且这个额外的费用又不是从企业利润中出的，而是和工资总额挂钩，也就是说实际上是按照工资走的但是又不能够到职工身上，所以企业就有它的感觉。我想我们在研究养老金改革的时候，要注意到这样一点，尽管我们在开政策研究会议时，不一定有企业参加，但需要关注企业的声音和企业竞争力方面的压力，特别是在国际竞争加剧、国内经济下行的时候，这个压力就会变得更大。这也反映了郑秉文教授所讲的统筹和个人账户的差异，他也主张二三支柱打通，还有不少学者提出把第一支柱中反映个人账户的，也就是多缴多得、长缴多得的部分划出来进入个人账户，企业会有这种呼声。
第二个外围的观察就是还要看个人的劳动积极性，劳动所获得的激励。中尾武彦先生谈到了家庭妇女退休的问题，讲到年轻人会不会躺平，为什么呢？我自己干活挣的钱好多都交了，我自己养老还得为自己再预筹一部分，最后算起来我干一份工作的可支配收入实在是太少了，容易影响个人的积极性。所以我们也要考虑从劳动者个人来讲养老金制度对他有什么影响，如果负面的东西太多的话也加大了养老金改革的压力，特别是在灵活就业逐渐扩大的背景下。
刚才郭树清讲到希望扩大第三支柱，扩大第三支柱对于个人来讲就要有一个能够大致作计划的预期，也就是说现有的国家统筹部分和现有的所在企业的年金部分，加起来可以做一个估算，退休的时候可能替代率达到40%、50%，相对于最后退休年龄的生活水平可能就腰斩了。所以要想过得好一点，达到国际上的平均水平70%，那就得补充个人的养老金，需要参加一些保险，参加第三支柱的供款。另外如果这些资金不被挪用的话，人们还可以在一定程度上，特别年轻的时候可以在一定程度决定它的投资方向，使得投资回报更高一些。这些都是伴随老龄化，现在这一代年轻人需要对未来养老做出预期和计划，这也是未来养老金改革的一个重要的因素。
最后一个因素我想讲一下中央地方财政关系。因为养老金从理论上来讲，北京的退休工人和海南岛、黑龙江的退休工人应该是平等的，但是中国是个大国，经济发展很不平衡，因此从一开始这个核算就是在省一级，各地方的平均养老金数是不一样的。很多人对这个不满意，因为平均数就差了很多，有的一差就差了一倍。过去我们的资金制度是在省一级做平衡的，在十年前开始有些省不行了，比如黑龙江，大量的人口到南方打工，在这种情况下就不平衡了，随后又增加了两个省入不敷出，后来又增加三个省入不敷出......。在这种情况下必须研究到底怎么办，是中央给他们借钱还是怎么样，所以那个时候中央就出了一个基本养老金全国统筹的政策。
全国统筹可能很多人不一定了解细节，全国统筹是不是财政掏一笔钱给入不敷出的省份帮他们补足呢？不是，主要是抽肥补瘦，哪些省入大于出而且比较明显的让它上交，但是在中国地方财政和中央财政关系的情况下，上交的省份往往心里不乐意，会做很多的小动作尽量少交，而能够得到中央平调过来资金的省份要做很多小算盘希望能够多拿点钱，所以这就变成了一种博弈。这种博弈也不新鲜，随着经济发展不平衡也是必然的存在，但是它对于中央和地方财政的财政纪律、对于省一级财政自我平衡的财政纪律造成很大的冲击，也就是说原本在中国1994年分税制改革定下来的框架如果中间有窟窿可以钻，如果中间有些事可以讨价还价的话，那么这个制度就容易站不住，大家就会不断讨价还价，而且谁钻空子的本事越大谁反而占便宜。我们看，最近中央地方财政关系引起大家很多的讨论，包括有些媒体都讨论这方面内容，很大原因就是因为房地产开始下降以后，地方财政的窟窿就暴露了，暴露后一查地方有好多融资平台，有些城投公司变相发债，也就是说地方财政的问题是现在中国经济要解决的一个重要问题。房地产要稳住，地方财政要想办法稳住，债务过多要化债，所以现在有大量的新债化旧债、金融化债的各种做法，这就表明中央地方财政关系是非常重要的经济因素，可能会影响整个经济可持续发展。各省难以自求平衡，财务缺口一方面与房地产与化债有关系，而其实十年前养老金就开始出现缺口，所以它也起到了一定程度的影响。需要通过养老金改革把这个事情搞明白，要么可以走向全部的中央统筹，要么省一级是基本核算单位，需要加强自己的财务纪律的话，也必须把自我约束机制建立地非常明确。从外围说，可能有些人没注意到其实养老金改革跟目前所面临的中央地方财政关系，与其作为中国经济健康化的重要内容有着内在的联系。
未来讨论人口老龄化和养老金改革，除了前面四位说得非常重要的方案以外，还有一些因素也需要加入进来加以考虑，而且这些因素有时候会起到很重要的作用。同时也表明，人口老龄化和养老金改革是一个很大很复杂的涉及方方面面的系统工程，不是单纯缺点钱找几个地方增加点资金填上就行了，不是那么简单，而是跟整个经济社会的发展稳定都关系重大。我就补充说这些意见，谢谢。