吕冰洋：央地行政关系改革的“顾炎武方案”
作者吕冰洋系中国人民大学财政金融学院教授、财税研究所执行所长，重阳金融研究院高级研究员，本文摘自吕冰洋著书《央地关系》。
以“强县、强中央、调整省权、废地市”为特点的央地关系改革方案，实质上使得央地权力关系体现出“哑铃式结构”：权力两头重、中间轻。它会让国家能力的两大组成部分——市场增进能力和组织动员能力——同时得到加强，最终会实现国家治理的两大目标——活力与秩序。
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几千年来，有许多学者在思考：在中国，什么样的中央与地方关系才是合理的？在这些思考当中，明末思想家顾炎武提出的“寓封建于郡县”方案具有极大的理论创造性和实践可行性。本章根据顾炎武方案的内在思想，提出“寓分权于集权”的中央与地方关系改革方案。
一、顾炎武对央地关系构建的思考
（一）央地关系的历史困局
尽管郡县制经过了几千年实践，历朝历代对制度缺陷进行了各种修补，但是它仍存在许多问题。明末思想家顾炎武历览古今治乱得失，写下《郡县论》一文，详细剖析了郡县制存在的问题，并提出自己的改革思路。他认为“封建之失，其专在下；郡县之失，其专在上。”顾炎武认为郡县制存在以下三方面问题：地方政府行为扭曲、政府机构膨胀、地方吏治败坏。下面我们结合中国几千年历史经验，阐明顾炎武的真知灼见之处。
1.地方政府行为扭曲
顾炎武认为，在郡县制下，地方长官由上级政府任命，升迁和罢免由上级政府说了算，因此地方长官的为政目标是围绕上级政府的目标而转，而不是围绕当地居民目标而转，也就是说地方政府行为容易偏离当地居民偏好，进而导致地方经济社会发展滞后。按顾炎武（1983）的话说，就是：
“不知有司之官，凛凛焉救过之不给，以得代为幸，而无肯为其民兴一日之利者，民乌得而不穷，国乌得而不弱？”
历史上，不少地方官出于责任心会竭力为本地利益申诉，向上级官员呈文时，往往竭尽文辞，“使阅者咏之，其可喜、可怒、可泣、可悲之情不觉油然而动，勃然而生”（[清]黄六鸿，2018），甚至在得不到上级支持的时候，会不惜丢掉乌纱帽也要为民一争。
但是，应客观看到，大多数官僚的第一要务是保官和升官，这也符合理性人的自利假设。郡县制下，对地方官员来说，当“事上”与“安下”目标产生冲突时，除了从职位升迁角度会优选事上目标外，还有两个机制强化了这个行为：一是官员不能久任机制，出于历练官员和防止与地方势力勾结的考虑，不少朝代采取地方官员不得久任制度，如宋代知州“三岁一易”，地方官员不能久任，自然就不大可能为地方长期发展作打算；二是官员相互牵制机制，从秦代开始，朝廷控制地方官的主要手段是采取分权制约，使主要长官与佐贰官之间有正副之分而无统属关系，让他们彼此牵制和互相监督，地方官员即使是想做事，也因为受到过多制约而无法实行。
这种郡县制下地方治理传统，若隐若现地反映在现在地方行政运行上。在现实中，地方政府的主政长官为党委书记和市长（或县长），党委书记是一把手，它的权力来自上级党委任命，市长由当地人大选举产生，地方管理上实行党委领导下的行政首长负责制，实际上在权力序列中，市长受书记领导。在这种体制下，地方官员的施政方向实际上也在很大程度上体现上级政府的意志，这样难免使得地方官员背离当地居民的偏好。
这里列举一个典型事例来说明这一点。据《中国经济周刊》2016年2月报道，2007-2013年，某江西省委书记在主政江西期间，想突出政绩，但由于江西各项经济社会事业发展滞后，很难在短期内超过其他省份。该省林业厅厅长撺掇书记，说可以在森林覆盖率上争全国第一，原因是据国家统计局2006年的统计资料显示，江西森林覆盖率为61.5％，已经位居全国第二位，只要再加一把劲，就可以争当第一。为实现这个目标，2008年9月，江西省委、省政府下发《关于全面推进造林绿化“一大四小”工程建设的意见》，决定用3年时间（后来延长到５年）在全省实施造林绿化“一大四小”工程。从城市到乡镇、农村，再到高速公路、江河渠道，都制定了刚性的绿化目标。其中，要求全省新农村建设试点村、交通干线沿线可视范围内乡村全面绿化，确保“白天不见村庄，晚上不见灯光”。
为充分动员各级政府力量，江西省委、省政府制定了严格的考核机制：政府主要领导为第一责任人，要层层签订责任状，将“一大四小”任务完成情况。纳入对市、县政府六项考核评价体系，作为领导干部政绩考核、选拔任用和奖惩的重要依据。省里将不定期督查和年度检查考核，督查和考核结果通报全省。对不能按期完成任务的地方和部门，扣减年度六项考核分值，并在全省通报批评。江西省林业厅就抽调300多名干部组成了100个督导组，深入各地督查指导。在江西省委和省政府的高压下，地县级政府官员明知这项政策很荒诞，但是很难抗命不遵。用当时基层干部的话说：“几乎每一个县的干部都有意见，但不能讲啊，哪里敢啰嗦。”于是，在制度的安排和政治的动员之下，一场声势浩大的造林大跃进开始了。
尽管该省书记后来因为贪污受贿、滥用职权而被判刑，但是这场荒诞的造林运动所带来的人力物力的大量浪费，却也是无法追回了。
2.官僚队伍膨胀
在郡县制下，中央政府为避免汉末军阀混战、晚唐藩镇割据的局面再现，不断加强对地方的防范、控制和监督。在地方政权结构上，中央政府有意设置交错监管和制约关系，其结果是直接面对百姓的官少，管官的官多，由此导致政府规模膨胀。对此，顾炎武（1983）指出：
“今之君人者，尽四海之内为我郡县犹不足也，人人而疑之，事事而制之，科条文簿日多于一日，而又设之监司，设之督抚，以为如此，守令不得以残害其民矣。”
自秦朝确立郡县制以来，自上而下监督各级政府运行就成为一个重要主题，为此从中央到地方构成了层层监督和相互制约的体系。秦在郡一级设有守、尉、监，三者间既有分工，也相互监督；汉代先是循此做法，后来改为由地方长官负责层层督察下属；东汉至南北朝时，州、郡、县分别设有功曹从事、治中从事、郡国从事等，对官员业绩、违法、文书等进行监察；隋唐时期，中央层面设有监察御史专门巡察地方，地方层面设有观察处置使、录事、功曹等主管对官员考课和监督；在宋代，在路设监司，对所管辖州县进行监察，在州设通判，专门监察地方长官，同时还设有走马承受作为皇帝监察地方官员的耳目；在元明清时期，建立了细密的监察网络，确立了各级政府自上而下，以长官负责的监察制度。以清代为例，地方有布政使、按察使、分守道、分巡道，职责是监察府县各级，通称为“监司”。同时，自督、抚到府、州、县长官，对下属发生的违法违纪行为，也负有连带责任。
层层监督、层层考核的结果，那就是政府机构增加和官僚队伍膨胀。对此，顾炎武在《郡县论》中有一个形象比喻，他说让地方官员治理辖地就象让马夫养马，要保证马夫尽职工作有两种方式：一种视马的肥瘦如何对马夫进行奖惩；一种是层层监督，对马夫申请的马料、放马的时间、马的工作等进行细致审查。前者需要人手少，评判结果不会失真；后者需要人手多，且容易出现信息混乱现象。评判地方官员称职与否，顾炎武列举有“土地辟、田野治、树木蕃、沟洫修、城郭固、仓廪实、学校兴、盗贼屏、戎器完”等，如果对每一项指标都进行考察，那么势必导致官僚队伍膨胀。地方治理要达到的目标很简单，“大者则人民乐业而已”，如果交给当地人民进行评判，那么就不需要那么多的机构和官僚。
鉴于此，顾炎武感叹道，天下太平，一定是小官多大官少；天下将衰，一定是小官少大官多。要彻底实行精兵简政，就要从制度上消除层层监察、层层考核的诱因。
3.地方吏治败坏
在郡县制下，县长官对当地事务治理存在三个缺陷：有任期限制或任期的不确定性、治政目标唯上不唯下、异地交流导致对地方事务的疏离。县长官不得不雇佣更熟悉当地事务的胥吏来治理，而胥吏可能借助信息优势和多年经营，欺瞒上级、谋取私利，导致地方吏治败坏。对这种现象，南宋叶适提出一句很有名的话：“官无封建而吏有封建”。顾炎武更是痛彻地指出，这是“养百万虎狼于民间”：
“州县之敝，吏胥窟穴其中，父以是传之子，兄以是传之弟，而其尤桀黠者，则进而为院司之书吏，以掣州县之权，上之人明知其为天下之大害而不能去也。……昔人所谓养百万虎狼于民间者。”
进一步分析，地方吏治败坏有两个原因：一是地方势力的封建化，二是营利型经纪的扩大。
第一，地方势力的封建化
为避免唐朝藩镇之祸再现，唐后历代统治者一直注意防范地方势力做大，一方面限制地方行政长官财权和兵权，另一方面让官员不得久任。地方行政长官不得不倚仗当地以吏为核心的地方利益集团，结果造成地方豪门巨商、胥吏阶级等势力的固化，长期下去，他们垄断了当地的财政司法教育等工作，促使地方势力的封建化。
顾炎武观察到，明代中期以后，沿海地区吏的队伍不断扩大。一是富民加入，嘉靖时代，“买田者多为乡官，去农而为乡官家人者，已十倍于前”；二是那些无缘入仕的举人、监生、贡生加入。他们逃避国家赋役，把持地方事务，形成一个个强有力的地方利益集团，国家各项制度和政策需经过他们才能透到基层社会，这大大地削弱了国家能力。
在当今社会中，也常看到基层社会的地方势力固化一面。冯军旗（2010）在根据他的地方挂职的经历写的博士论文《中县干部》中，描述了当地的政治家族的谱系，发现不少是行业内或者系统内繁殖，具有一定的世袭性。政治家族子弟具有向核心部门、关键部门聚集的趋向，比如县纪委、组织部、县委办等。政治家族的核心人物权力和位置越重要，家族内出的干部也就越多。血亲、姻亲、干亲、同乡、同事、同学、战友等构成的官场关系盘根错节，地方行政首长在施政时，很难不受这些势力的干扰。例如，关于干部考核问题，冯军旗（2010）说：
“我在西城乡时，一位中层干部对我说：干部考核为什么考不出真东西，因为县城太小，关系太复杂，说不定考核组的就是那个干部的亲戚，能说实话吗？”
第二，营利型经纪的扩大
对于我国传统社会的地方治理，美国学者杜赞奇( Prasenjit Duare，2008)提出“国家经纪”分析框架有较大影响。他在《文化、权力与国家》这本书中，对1900-1942年华北农村的地方行政进行深入考察，认为在20世纪之前，清朝政府利用“国家经纪”处理乡村社会中的税收及行政事务。国家经纪可分为营利型经纪与保护型经纪两种不同的经纪。所谓营利型经纪，是指知县下面的各级书吏和差役，他们视其手中职权为榨取钱财的绝好招牌；所谓保护型经纪，是指乡村社会的集体组织，他们代村民收税，以使社区免遭国家政权及营利型国家经纪的无理盘剥。
杜赞奇发现，随着时间推移，营利型经纪逐渐超过保护型经纪，原因在于两点。一是地方官员由于专业知识、任期、异地交流等限制，他们对当地事务有疏离之感，就征税一项来说，官员主要依靠县衙吏役的册簿来征收赋税，而这些吏役是唯一能编制较为可靠的田册账簿的人。清朝为什么会出现“与绍兴师爷共天下”局面，就在于师爷们比官员更熟悉当地事务，地方官员不得不倚仗师爷来完成地方治理。二是地方官员无法控制这些吏役们的收入，这些吏役要么是没有薪俸，要么是薪俸少得可怜，无法养家糊口。事实上，官府正是指望这些吏役在与农民打交道中收取“礼物”以维生，下层吏役在为政府收税过程中将“浮收”部分攫为已有。
（二）顾炎武方案：寓封建于郡县
针对上面的问题，顾炎武提出的改革方案是“寓封建之意于郡县之中”。该方案总的思路是：县级实行封建制，县以上实行郡县制。其方案有如下两个要点：
第一，县域自治，提升县级政府地位。
顾炎武提出“尊令长之秩，而予之以生财治人之权，罢监司之任，设世官之奖，行辟属之法”，就是说，有关经济发展（生财）和政治治理（治人）权力全部归县令，取消常设在县级的监察机构（罢监司之任），县令有权组织和任命自己的行政队伍（行辟属之法），如果县令治理的好，可以一直干下去甚至传之子孙。为提升县令的地位，可“改知县为五品官，正其名曰县令”。
第二，简化县级以上政府，郡行使监察权和人事升迁权。
中国过去不少政府机构是为了自上而下参与和监督下级政府行政而设，由于实行县级自治，县以上政府就可以大大压缩。判断县令是否称职，只看“人民乐业”与否。县以上只设郡，并且郡的职能只是监察，“每三四县若五六县为郡，郡设一太守，太守三年一代。诏遣御史巡方，一年一代。其督抚司道悉罢。”
实际上，除顾炎武之外，中国古代也有一些思想家隐隐约约地提出了类似思路，例如南宋叶适主张在郡县制中参酌古制，“以一郡行其一郡，以一县行其一县，赏罚自用，予夺自专。”王夫之认为可以将封建制与郡县制结合使用：“封建之天下分而简，简可治之以密；郡县之天下合而繁，繁必御之以简。”黄宗羲在《明夷待访录·方镇》中说：“封建之弊，强弱吞并，天子之政教有所不加；郡县之弊，疆场之害苦无已时（郡县制下地方官员难以尽责）。欲去两者之弊，使其并行不悖，则沿边之方镇乎!”不过，他们的论述远没有顾炎武详细透彻。
顾炎武方案是解决央地关系历史困境的一个天才设计。时代在变化，我们不能照搬顾炎武方案的具体措施，但是可以借鉴该方案的“寓封建于郡县”的精神，结合现代政治经济制度，设计一个合理的央地关系架构。
二、央地关系改革的原则
（一）前提：信息透明度增强、社会组织迅速成长
中国现在在处理央地关系中，有两个明显不同于古代社会的两个变化。
第一，信息透明度大大增强，央地间信息不对称程度大大降低。
现代社会是一个信息社会，随着交通基础设施和计算机网络的发达，信息传递效率大幅提高。一方面，交通基础设施的建设缩小了空间距离半径，例如自1990年至2019年，中国铁路里程由5.79万公里增加到13.9万公里，公路里程由102.83万公里增加到501.25万公里，并且交通速度也远非昔日可比；另一方面，计算机网络的建设缩小了信息传递时间，也降低了央地间信息不对称程度，地方上发生的事情可以瞬时为中央政府所掌握。
第二，社会组织迅速成长，需借力社会组织处理政府与社会的关系。
社会组织是集体行动的载体，伴随着经济社会的发展，各种类型的社会组织迅速成长，据《中国统计年鉴》（2018）统计，自1990年至2018年，登记注册的中国社会组织由4446个增加到817360个，见图1。在登记注册的组织之外，还有大量的微信群、QQ群等依托互联网的新型组织存在，而它们的集体行动力量不见得低于传统组织。
图1 社会组织单位数和民办非企业单位数
社会组织的发展对央地关系的处理产生两方面作用。一方面，社会组织起到简化信息、汇集意见的作用，它将分散的个人诉求转变为集体的诉求，降低了基层政府与原子式个人打交道所耗费的成本；另一方面，社会组织可以承担不少混合物品或服务的提供工作，从而协助地方政府对地方事务进行治理。在奥斯特洛姆（2012）的《公共事物的治理之道》一书中，列举了大量的事例说明，集体组织完全可以有效地提供具有非排他性和竞争性的混合物品。我国自古以来也具有悠久的士绅参与公共事务治理的传统，所谓“皇权不下县，县下皆自治”，大量县级公共事务依托士绅领头的各类组织（如宗族）推动（吴晗等，2013）。
（二）原则：县级行政单位强调活力，县级以上行政单位强调秩序
在央地关系处理中，中央政府提高组织效率的努力在加强秩序的同时，却往往以降低下级政府和辖区社会活力为代价，那么如何兼顾活力与秩序这一对矛盾呢？对此，本书提出的央地关系处理原则是：县级行政单位强调活力，县级以上行政单位强调秩序。主要做法是赋予县级行政单位更多的自我治理权力，在县级以上行政单位更多地强调行政监察权力和官员选拔权力，这取法于顾炎武“寓封建于郡县”的精神。
为什么不应在省一级而应在县一级赋予更多自我治理权力？现代政治实际上是在委托结构（commitment stucture）和问责过程(accountability processes)之间取得平衡（Bardhan, 2016）。以选举权为代表的自我治理权力下放，虽然有助于约束政府权力，但不一定会让政府更加有效地回应地方层面的信息、主动性和创新性。研究指出，在省级层面的选举，会使得省级政府更多精力集中在协调地区或不同群体的差异性上，而不会更多回应基层社会的需求（Seabright, 1996）。因此，应扩大县级而不是省级的自我治理权力。孙中山（2016）晚年在《发扬民治说帖》这篇短文中，也提出同样观点：“今欲推行民治，谓宜大减其好高骛远之热度，而萃全力于县自治。”
本书所设计的“县级强调活力，县级以上强调秩序”方案的优点有三个。
第一，有利于激发基层社会活力
中国国土面积广大，不可能像小型国家那样可以将很高比例的人口集中在大都市，大多数的人口、经济和社会活动要在县域层面展开，自古有言道：“郡县治，天下无不治”。我国县域人口大约10亿，占全国人口总数的77%左右。县级单位直接面对基层社会，先天地具有了解基层社会的信息优势。如果给予县级行政单位更多的自治权力，减少上级政府对县级具体行政事务的控制，那么会使得县级政府更能准确地反映辖区居民偏好，有助于激发基层社会的活力。反之，如果过度强调对县级单位的控制，在上级政府相对基层政府具有信息劣势的情况下，实际上事权是永远无法清晰地被界定，其结果是对基层政府和社会的控制要么效果不佳，要么以降低社会活力为代价。
第二，有利于维持纵向政府间权力秩序格局
自古以来，对中央权威造成挑战的力量主要来自省级及以上单位（对应的行政首长如侯王、节度使、总督等），县域单位规模太小，对纵向政府权力秩序格局造成的影响很小。赋予县级单位更多自治权力后，就可以减少县级以上行政单位的事权，而将事权更多集中在监察权力上。而县域自治，辖区居民势必会强化对县级政府的监察，省级政府对县级政府的监察权力范围也可大大缩小。由于监察权力的集中和范围缩小，就可以大大降低信息复杂性和不对称性程度对组织效率下降的影响，同时也可以减少县级以上行政单位的行政规模，降低中央政府的信息处理成本，而这一切均有利于维持纵向政府间权力秩序格局。
第三，降低政府规模，提高行政效率
地方政府一个饱受诟病的问题是机构臃肿、人浮于事。县政府大致有十个左右党群机构、三十个左右县政府工作部门，近二十左右事业单位。一个县有几十个县级领导干部，几百个科局级干部，各部门的领导班子有多个副手，一正十几副也不是新鲜事，这不可避免出现大量闲职闲官，而行政效率并未随之提升，荒政怠政现象屡见不鲜。同时，按我国行政架构（见表1），县级政府上面又有市级、省级和中央级政府，各个上级政府、上级政府各个部门，均有权力对县级政府和部门展开监督，层层监督、层层考核、层层评比，使得县级政府疲于应付。由于上下级政府存在较强的信息不对称，大量监察未必会有良好效果。
表1 我国政府层级结构
县级单位拥有更多的自治权，这意味着自上而下的层层监察机构减少，“管官的官”也会随着减少。同时，县以上单位的事权的减少，也意味着财政供养人口的减少。这样，顾炎武所痛言的“大官多、小官少”的现象也会随之减少，总体政府规模就会降低，行政运转成本下降，而行政效率会提高。
三、政府间行政关系改革思路
基于以上原则，可以确定央地关系的改革方案是：强县、强中央、调整省权、废地市。具体阐述如下：
（一）强县：扩大县级自主权，县级政府升格
作为一个超大型国家，发展县域经济、激活县域社会活力是国家固本强基的正道，为此，需要在政治经济制度安排上，赋予县级政府更多权力，实现强县目标。具体措施为：
一是落实《宪法》和《地方组织法》原则，支持和保证县级人民代表大会对行政首长的监督权和任免权。
地方主政领导的行为偏好是否能反映当地居民的需求，对地方公共治理效果产生重要影响。而我国在《中华人民共和国宪法》和《地方组织法》中，已经有了比较好的制度设计。宪法赋予了地方各级人民代表大会选举和罢免同级政府首长的权力，在中国共产党的十九大报告中，也进一步强调了“支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权”，以及“保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中”。在《地方组织法》中，规定地方国家机关正职领导人的选举标准为：“候选人数一般应多一人，进行差额选举。”在主政官员任用中引入竞争因素，会促使地方主政领导的偏好与辖区居民偏好保持一致。
落实宪法和地方组织法原则，发展社会主义民主，让县级行政首长的任免和权力行使更大程度上受同级人民代表大会的制约，最大程度解决地方官员面临的“事上”与“安下”一对矛盾。人选可以先经由省委组织部门认可，也可以放宽条件。这些是尺度问题，核心是要由当地人民代表大会决定县主要领导的任免，省政府（或省委）无权干涉县主要领导的任免，但是能决定他是否能被提拔到省级政府。当然，更重要的是，在现实中，“县委书记就是‘一线总指挥’”（习近平，2015），县委书记对县里各项公共事务具有很大主导权，对此，需要加强党内民主、党内选举、党内监察等制度创新，促使县委书记决策符合当地社会的合理预期。1980年中国共产党十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》中指出，党组织内“选举应实行候选人多于应选人的差额选举办法”，我认为，可以在县级这一层面完全落实该原则。
另外，行政首长的任期与任期预期对行政首长的执政行为影响很大，据研究，现实中大多数县级行政首长任期不满一届（罗中枢、王卓，2011），因此要落实好宪法所确定的行政首长任期制，让县级行政首长从地方公共事业发展中获得更多的成就感和奖励。该做法类似如顾炎武所言，“设世官之奖”。
二是有关县域公共事务尽量将事权下放给县里，县域获得更大范围自主权。
对外部性小、地方具有信息优势的公共事务，如义务教育、卫生、市场管理等，可大量地下放到县里，这有利于发挥县级政府的积极性。该做法类似如顾炎武所言，“予之以生财治人之权”。
三是县主要领导升格为正厅级，县里职能部门升格为正处级，取消股级。
目前县长和县委书记属于正处级，部分重要县为副厅级，这在目前行政序列里属于比较低的职级，不利于体现县域治理的重要性。县里所管辖的人口常达几十万之多，这是中央部委各部门处长面临的事务所不能比的。况且，现行体制也对基层公务员不公平，一个大学生进入公务员系列后，在市以上机关可以一步提拔到科级，而县里只可以提拔到股级，这种不平等情况应取消，在行政序列里提升县主要领导及相应职能部门的职级。该做法类似如顾炎武所言，“改知县为五品官”。
（二）强中央：扩大中央政府职能
中央政府集中一定的权力，具有如下好处：有利于政令畅通，避免地方挑战中央权威；有助于维护市场统一，避免地方政府间竞争造成市场分割；有助于集中和分配资源来协调地区发展，避免地区差距过大。在中国这样具有广大国土、地区间差异巨大的国家，增强中央政府的职能、增强中央政府的权威尤其重要。在过去，大量政治学和经济学著作对中央集权的正向作用要么不提及，要么持有反对态度。但是，最近一些重要研究认为，中央政府集权有助于提升国家能力，它实际上是与产权保护制度一样，都是推动社会发展的重要动力（福山，2015；阿西莫格鲁、罗宾逊，2015）。
中央政府的集权程度与中央政府的职能行使是密切联系在一起的，相比其他国家，目前我国中央政府的职能偏少和偏小，以中央政府公务员占全国公务员比重为例，我国只有6%，很多国家在30%以上，经合组织成员国平均为41.41%（楼继伟，2014）；再如中央财政支出占全国财政支出的比重，我国每年基本在15%左右，而2015年OCED组织平均为47.02%。
为建立强大中央政府，可主要采取两点措施。
第一，中央政府保持对省级政府人事任免权和行政监察权。中央政府人事任免和行政监察可有效地控制地方政府行为，这实际是我国自实行郡县制以来一直采取的作法，但是历史上也多次出现地方挑战中央权威的现象，原因在于当中央政府对地方事务鞭长莫及时，需要下放一些权力到省级政府，在特殊的历史背景下，权力一旦下放，中央政府再想收回就很困难。因此，需要按照下面的“调整省权、废地市、强县”的思路来定位省以下各级政府职能。
第二，在财政上要承担更多的事权，并通过集中财力和大规模转移支付来协调地方发展。中央政府承担更多的事权，意味着它对资源的掌控和调配力度增强。中央政府集中财力并实行大规模转移支付，意味着地方政府不少资金来源于中央政府。人事控制和财力控制是权力的两大根本，当中央政府控制这两项时，中央政府组织效率提高和相应国家能力提升就有了保障。
（三）废地市：取消地市级政府
我国地市级政府是横亘在省和县之间的政府，在行政序列中占有非常重要的地位。但是就是这样重要的一级政府，长期以来却处于法理不明确的位置。我国宪法明确规定“我国的地方政府分为省县乡三级。”因此，从法理上看，地市级政府不是地方政府。它最初是作为省级政府的派出机构存在的，是代表省级政府指导县级政府工作。在交通不发达、信息交流成本较高的年代，地市级政府可以起到解决省级和县级政府信息不对称、提高组织效率的作用，但是也随之带来政府规模膨胀、政府冗员增加、财政负担加重、市县争利的局面。
目前地市级的职能主要有两点：一是承担地市级公共事务的管理，二是对县级政府进行监察。如果县域实行自治，那么大量的事权就集中在县级政府，对县级的监察权力要么可取消，要么可归为省级政府。在这样的背景下，可彻底取消地市级政府。
取消地市级政府也有很大的现实可行性。自2005年起，我国开始推行“省直管县”改革，目前据可查资料，全国共有27个省（市、区）对1080个县实行财政直接管理，顺此可逐渐将人事权、审批权、监督权上收到省级政府。该做法类似如顾炎武所言，“罢监司之任”、“其督抚司道悉罢。”
（四）调整省权：以行政监察权、官员升迁权、区域协调权为主
我国以省为地方行政单位的制度来自元代。元代中央行政机关叫“中书省”，在地方上设“行中书省”，意思是它们是中书省派出的机关，简称“行省”，最后简称为“省”。明代改行省为三司，但它是指行政机构，区域仍然叫省。“省”作为最高一级的地方行政区划，一直沿袭至今。
从中国历史经验看，省级政府的管辖范围和管辖权力均有过大之嫌。我国各省平均管辖面积为30万平方公里，相当于一个如英国和德国这样中型国家的面积。由于省管辖范围大，可调动的资源多，为避免省级政府成为潜在对抗中央政府的力量，中国历史各王朝在初始时，一般都大力消弱省级政府的权力，但是随着时间推移，地方事务越来越复杂，省级政府权力会逐渐扩张。一旦中央政府权威下降，省级单位（包括总督两省甚至更多的单位）就可能违抗中央政府的命令，导致政令不通。就省级区划范围而言，它不仅是一个地理概念，而且经过长时间历史积淀，已承载了过多的社会内容和人民情感，因此轻易不要改变省级区划范围，重点是改变省级政府职能或权力范围，其方向如孙中山（2016）曾指出的“省之一级，上承中央之指挥，下为各县之监督。”具体说有三点：
第一，职能重点之一：官员监察权和升迁权。当赋予县级政府较大的自治权后，县级政府行政将以辖区利益为重，就可能存在局部利益与全部利益相抵触的情况，因此需要在法律上明确县级政府行使权力的边界，并由省级政府进行监察。顾炎武所说的“诏遣御史巡方”，其本义也是要有监察专员监督县级政府的行为。如果省级政府认为县主要领导工作实绩较好，就可以将其提拔到省政府。但是省级政府轻易不能罢免县级官员，因为县级长官由同级人大选举产生，只要辖区居民认可官员行政水平，省级政府就没有理由罢免县级官员。
第二，职能重点之二：区域协调发展权。现代社会经济活动范围的扩大，凸显了区域间协调发展的重要性。我国地域广阔，区域间异质性强，协调区域发展的大量工作势必要落实在省级政府，因此省级政府可以在制定区域发展规划、财力协调、环境治理、交通建设等方面保留必要的区域协调发展权。不过，这种区域协调发展权力的范围不宜过大，主要原因有：一是像长江三角洲城市群、粤港澳区、东北地区等更大范围的区域协调由中央政府来完成；二是省内协调发展的具体工作仍由下级政府完成，并不是由省级部门到第一线去执行，省级部门主要发挥决策者、协调者、监督者的作用，并主要通过财政手段来控制地区间积极性发挥程度；三是赋予省级政府过多事权，有可能使其变为实施地区保护主义的工具，进而产生破坏统一市场建设等不良结果。
第三，在前者基础上，缩小省级政府事权。事权体现着政府职能，有两点可能使得省级政府事权减少，一是按照强县的思路，可把发展地方社会经济的事权大量下放到县级政府，二是在信息化时代，中央政府的管理半径实际上得到了延伸，跨区域的公共产品提供可以由中央政府协调地方完成。
以“强县、强中央、调整省权、废地市”为特点的央地关系改革方案，实质上使得央地权力关系体现出“哑铃式结构”：权力两头重、中间轻。这样设置的好处是：调整省级政府的职能，有利于强化中央权威，消除未来伴随省域经济扩大及省级政府权限过大造成的隐患；减少政府级次，使得政府间政令更通畅；地方财政支出责任主要在县级政府，有利于发挥县级政府的信息优势，调动基层政府工作积极性。
“寓分权于集权”方案实际上是中国数千年来央地关系的一个根本性改革，为降低试错成本，可以选择某一省进行试点。该方案完全满足试点条件，不会因为试点引发全局性问题。
四、“寓分权于集权”框架下政府权力约束
现代经济发展十分强调政府的作用，自工业革命以来，政府对经济各个领域的干涉力量大大增加。例如，比较2016年与1880年财政支出占GDP的比重，美国上升了29.8个百分点，英国上升了31.5个百分点，日本上升了28个百分点。但是这带来另一个问题，就是伴随政府权力扩张，常常会出现政府对私人空间的压缩、政策不当扭曲资源配置、政府行为偏离居民目标等一系列问题。制度经济学家认为，经济系统基本的政治两难问题是：一个足够强大以至于有能力保护产权和迫使合同执行的政府，同样也具有足够强大的力量破坏产权并将居民的财富充公，这是贯穿于整个人类历史的核心两难问题(North and Weingast，1989；Weingast，1995)。就是说，发展没政府不行，有政府又经常做错事。为此，现代政治又特别强调对政府权力的约束。
1945年7月4日，在延安一个窑洞里，毛泽东与民主人士黄炎培进行了一次著名的谈话，它涉及政权建设的根本问题，史称“窑洞对”。黄炎培先生说：“我生六十余年，耳闻的不说，所亲眼见到的，真所谓‘其兴也勃焉，其亡也忽焉'，一人、一家、一团体、一地方、乃至一国，不少单位都没有能跳出这周期率的支配力。……一部历史，‘政怠宦成’的也有，‘人亡政息’的也有，‘求荣取辱'的也有。总之没有能跳出这周期率。中共诸君从过去到现在，我略略了解了的。就是希望找出一条新路，来跳出这个周期率的支配。”毛泽东庄重地答道:“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”黄炎培听了毛泽东的回答，十分高兴，他说:
“这话是对的，只有把大政方针决之于公众，个人功业欲才不会发生。只有把每个地方的事，公之于每个地方的人，才能使地地得人，人人得事。用民主来打破这个周期率，怕是有效的。”
然而，二战以来世界经验表明，在实行选举制的民主国家里，利益集团勾结、寻租等活动往往也随之盛行起来，有民主无法治、有民主缺乏国家能力的国家比比皆是，民主制度设计不当，反而有降低国家能力的危险。在不少国家，利益集团操作选举，连最初的约束政府权力的目标也没有达到。以为一选了事、民主万能的想法，在现实是行不通的。
那么，怎么解决约束政府权力与发挥政府作用的矛盾呢？我认为，“寓分权于集权”是较好的思路。在县域层面（包括大城市的区县级单位），政府直接面向基层社会，社会矛盾与社会冲突也往往在这个层面发生。在县域层面，通过县域自治，有利于建立“开放秩序社会”，从政府作为公共领域垄断者的单中心治理，转变为政府与社会开展广泛合作的多中心治理，固本强基工作先从县域做起。
况且，现在中国所处的发展阶段，也产生很强县域自治、社会开放的需求。改革开放前期，县级地方政府对推动经济增长起到了非常重要的作用，在推动经济增长过程中，县级地方政府将财税汲取能力和社会组织动员能力发挥到最大化，但是运用不当地话，也会极大地破坏了执政合法性（周庆智，2014）。亨廷顿（1968）在《变化社会中的政治秩序》深刻地指出，经济发展孕育着社会动员，当社会动员的速度超过现有制度参政需求的能力时，政治秩序就会崩溃。改革开放后数十年高速发展，在不断提高人民的物质生活水平的同时，也激发了社会活力，多元化的诉求不断对基层政府产生冲击和压力。此时，县域自治和社会权利开放，好处有四：有利于化解冲突和矛盾；有利于约束政府权力；有利于将政府官员目标与居民目标捆绑在一起；有利于激发社会活力。
在县以上政府，仍可借鉴郡县制的基本框架实行治理。县以上政府，应不是基层社会冲突的责任承担者，而是冲突的化解者。对省级政府而言，负有监察县级政府行为的权力，同时也受中央政府和同级人大的严格监督；对中央政府而言，要通过权力制衡、党内监察、人大监督等约束权力。
除此之外，“寓分权于集权”还会产生一个积极效果，那就是促进国家与社会的良性互动和平衡。在秦实行郡县制之前，中国社会实际上流动性很强，人的自由度较高，社会结社也非常普遍，甚至形成一股政治势力，举例来说，墨子派弟子三百守宋城、战国四君子门客数千，都是社会活跃的表现。而自秦实行郡县制以后，历代统治者不断摧抑豪强，打散社会结构，最终造成钱穆(2012)所说的“一个平铺的社会”。中国改革开放后，经过数十年经济发展，社会活跃程度大幅度提高，我认为，此时公民社会的建设一定要跟上社会活跃的步伐。公民素质不是天上掉下来的，它是需要培养和训练的，在基层社会，让公民参与公共事务治理，学会表达利益，学会平等地与不同群体谈判与妥协，这是逐步提升公民素质的有效途径。理性社会的建设会促使国家与社会达到良好平衡状态，也会对国家整体公权力形成强大的制约。
总之，在县级层面强调联邦制原则，在县以上层面强调郡县制原则；在县级层面强调分权，在县以上层面强调集权；在县级层面强调释放社会活力，在县以上层面强调维持政治秩序；在县级层面强调市场增进能力，在县以上层面强调组织动员能力，两者结合一起，共同推进国家治理。在阿西莫格鲁和罗宾逊（2015）著的《国家为什么会失败》一书中，认为包容性政治制度要同时兼顾集权与多元化两点，“寓分权于集权”方案恰好能满足这两点要求。
五、总结
本章从顾炎武的“寓封建于郡县”的思想出发，构建面向中国未来的央地关系设计框架，这是本书的核心部分。主要结论有：
第一，郡县制治理传统下，央地关系存在历史困局。表现为：一是地方政府行为扭曲，当官员为政目标围绕上级政府目标而转时，就会导致官员偏好错位问题并产生行为扭曲，官员不能久任机制和相互牵制机制，又强化了地方政府行为扭曲。二是官僚队伍膨胀，中央政府对地方的防范、控制和监督，会导致政权结构存在交错监管和制约关系，形成大官多小官少局面，由此导致政府规模膨胀。三是地方吏治败坏，容易形成地方势力的封建化和营利型经纪的扩大。
第二，顾炎武的“寓封建于郡县”方案是兼顾活力与秩序关系的天才设计。顾炎武认为应在县级实行封建制，在县级以上实行郡县制，其精神是基于对中国历史和国情深刻理解上，提出的一个极具创新的方案，那就是：赋予县级单位更多自主权，强调它的活力；在县级以上单位强调中央政府的垂直管理，强调它的秩序。
第三，借鉴顾炎武思想，本章提出“寓分权于集权”的央地关系框架。
一是强县。1.县主要领导由当地选举产生，任免由当地人民代表大会决定，无任期限制。2.有关县域公共事务尽量将事权下放给县里，扩大县级自主权。3.县主要领导升格为正厅级，县里职能部门升格为正处级，取消股级。
二是强中央。1. 扩大中央政府职能，中央政府保持对省级政府人事任免权和行政监察权。2.在财政上要承担更多的事权，并通过集中财力和大规模转移支付来协调地方发展。
三是废地市。在省直管县基础上，顺势取消地市级政府，将地市级政府的人事权、审批权、监督权上收到省级政府。
四是调整省权。省级政府以行使监察权、官员升迁权、区域协调发展权为主，省级政府部分原有事权可配置在县级政府和中央政府。
以“强县、强中央、调整省权、废地市”为特点的央地关系改革方案，实质上使得央地权力关系体现出“哑铃式结构”：权力两头重、中间轻。它会让国家能力的两大组成部分——市场增进能力和组织动员能力——同时得到加强，最终会实现国家治理的两大目标——活力与秩序。
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